30/10/2024
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El Concierto vasco traba la reforma de la Constitución

La discusión sobre la pervivencia de los privilegios fiscales de Euskadi y Navarra complica el debate constitucional

Iñigo Aduriz - 26/08/2016 - Número 48
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El Concierto vasco traba la reforma de la Constitución
Un ciclista en el mirador El Perdón, cerca de Pamplona, donde hay un gran paque eólico. rafa rivas / afp / getty

El debate sobre la financiación autonómica y las diferencias entre lo que aporta y recibe cada comunidad ha sido una constante desde la creación del Estado de las autonomías, pero se ha agudizado en los últimos años. Hasta el punto de que en las últimas legislaturas —la décima, la de la mayoría absoluta de Mariano Rajoy, y la fallida undécima—algunos sectores han suscitado la discusión sobre la posibilidad de aprovechar una reforma constitucional para eliminar las prerrogativas que la Constitución reconoce al País Vasco y a Navarra porque las consideran anacrónicas —derivan de los antiguos derechos forales—, pero, sobre todo, porque benefician económicamente a esas dos comunidades. Este debate no se reabrirá hasta que pasen las elecciones vascas del 25 de septiembre y mientras el PNV pueda ser necesario para la gobernabilidad, pero está sobre la mesa.

La Disposición Adicional Primera de la Carta Magna establece textualmente que “la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”. En la práctica, la aplicación de este texto ha supuesto que las tres provincias vascas y Navarra dispongan de sus propias haciendas, al margen de la estatal, y que la asignación del Estado a esas comunidades autónomas, o mejor, lo que estas aportan al Estado, venga determinado por una serie de acuerdos —el Concierto, en el caso vasco, y el Convenio, en el navarro— de los que no disponen el resto de comunidades. El problema, con todo, no está en los regímenes especiales sino en el modo en que se calcula la aportación al Estado.

Ciudadanos es contrario a este sistema, al igual que UPyD, porque considera que el Concierto o el Convenio son “privilegios” que tienen que desaparecer porque chocan con el principio de “igualdad” de todos los españoles. En esta idea ha incidido especialmente el responsable económico del partido naranja, Luis Garicano, pero también su líder, Albert Rivera, que ha reiterado en numerosas ocasiones que quiere “una hacienda común para España”.

La erradicación de las diputaciones forales encargadas de recaudar los tributos en Euskadi y Navarra es, no obstante, una propuesta para el largo plazo, a juicio de esta formación. El partido considera que es necesario un consenso que aún no existe tanto en el conjunto del Estado como en las comunidades afectadas.

Ciudadanos modera el tono

Los nuevos partidos han moderado su oposición al mantenimiento de los derechos forales

Por eso el acuerdo para la gobernabilidad alcanzado con el PSOE tras las elecciones del 20-D contemplaba la supresión de las diputaciones, pero excluyendo las forales. Por esa misma razón en el programa con el que se presentó a los comicios del pasado 26 de junio Ciudadanos se limitó a plantear “un mejor sistema de financiación autonómico, más equitativo, transparente y eficaz”, y explicó que “se recalculará de manera razonable la contribución vasca y navarra a la Hacienda estatal”, pero sin llegar a plantear la supresión del régimen foral.

Podemos, por su parte, nació en 2014 proponiendo la creación una única hacienda europea, lo que habría implicado un replanteamiento de la Constitución y la eliminación de las referencias a los casos vasco y navarro. Después, Roberto Uriarte, ex secretario general de ese partido en Euskadi, propuso unificar las tres haciendas vascas en una sola. Actualmente, el posicionamiento de la formación es confuso: incluyó en su programa electoral para el 26-J “la progresiva asunción de las competencias y recursos de las diputaciones provinciales hasta su supresión constitucional”.

Pero el partido no especifica si entre sus objetivos está también acabar con los regímenes forales. Es un asunto delicado teniendo en cuenta que Podemos se ha convertido en la formación más votada en el País Vasco en las últimas elecciones generales, y en la segunda más respaldada en Navarra.

Si los nacionalistas son determinantes para el futuro gobierno, las haciendas forales seguirán intocables

Los planteamientos de esos nuevos partidos y las voces críticas que están surgiendo en las autonomías —tanto en las filas del PP como del PSOE— contra los sistemas forales podrían poner en peligro el régimen fiscal de estas dos comunidades si se afronta una reforma de la Constitución en la recién estrenada legislatura. Si se produce, en el debate tendrán un papel determinante los partidos nacionalistas, sobre todo si finalmente apoyan la formación del nuevo gobierno. Si su respaldo es necesario para la investidura y la aprobación presupuestaria, es probable que el sistema foral vuelva a quedar blindado una legislatura más.

El problema es el cupo

“A partir de 1978 el sistema constitucional convirtió en ley lo que hasta entonces había sido ideología foralista”, puntualiza Alberto López Basaguren, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco y experto en cuestiones territoriales. Considera que “el problema actual no debería estar en plantear la abolición” de los derechos históricos de los territorios forales que, en la práctica, se traducen en el Concierto Económico. “Plantearlo supondría un cambio constitucional de tal calado que pondría el Estado patas arriba”, advierte. Cree, asimismo, que podría ser “casus belli para el nacionalismo, que se situaría en posiciones radicales, y que pondría en peligro el consenso constitucional”. Suprimir de la Carta Magna esa referencia a los derechos históricos sería además “difícilmente materializable” y podría suponer “una provocación” que pondría en riesgo años de buen entendimiento entre los nacionalistas vascos y el resto de los partidos españoles. La clave, a juicio del catedrático de la UPV, no está tanto en el Concierto como en el cálculo del cupo, que tal y como se realiza en la actualidad “es muy beneficioso para el País Vasco”. El cupo es el que establece la aportación de las haciendas vascas al Estado.

Más recursos que el resto

“Euskadi dispone de un 60% o un 80% más de recursos que el resto de comunidades autónomas, y eso pone en peligro el conjunto del sistema autonómico”, afirma Basaguren. Por eso aboga por una negociación que aporte mayor “racionalización” al reparto actual. Señala, además, como una de las consecuencias de esta diferencia “tan abismal” la reacción independentista surgida en Cataluña después de que en 2012 el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, negara al entonces presidente de la Generalitat, Artur Mas, la negociación sobre un pacto fiscal. Si el debate se plantea en serio, “el enemigo” de Euskadi y Navarra “serán el resto de comunidades autónomas. Para el Estado la cantidad establecida en el cupo no representa ningún problema”, insiste el catedrático vasco.

“El Concierto tiene una gran virtud como sistema de financiación porque premia la buena gestión tributaria. Pero debe asentarse sobre una adecuada aportación a la financiación de las competencias del Estado, de forma que establezca un sistema equitativo de aportación de los diferentes territorios. Y, simultáneamente, debe suponer la adecuada financiación de las competencias de todas las comunidades autónomas, siempre teniendo en cuenta el esfuerzo fiscal de cada una de ellas.” El propio Basaguren lo explicaba así ya en 2005, en el artículo “Concierto Económico y la financiación de la C.A. del País Vasco”, recogido en el libro El Estado Autonómico: integración, solidaridad, diversidad (Colex, 2005).

“La historia demuestra que cuando se tocan los derechos forales hay grandes conflictos”, recuerda Basaguren

Culpa, no obstante, a los nacionalistas vascos y a los foralistas navarros de haber gestionado este asunto “con arrogancia” y sin plantearse las consecuencias que la desigualdad de recursos iba a provocar en el resto de las comunidades autónomas. En esa actitud está, en su opinión, el origen de las reacciones manifestadas por Ciudadanos o UPyD, y es lo que hace que el problema tenga “difícil solución. Les han dado argumentos a los que alegan que los derechos históricos pueden eliminarse de la Constitución”. Ante la proliferación de posiciones como las defendidas por los partidos emergentes, él lanza una advertencia: “La historia demuestra que cuando se tocan estos derechos forales se provocan grandes conflictos. No hace falta más que rememorar las guerras carlistas”. 

Cree, no obstante, que una hipotética reacción visceral de vascos y navarros, en el supuesto de que se pusiera fin a esos privilegios, dependería de los gestores públicos y de cómo fueran a gestionar los recursos en ese nuevo marco de financiación. Y sostiene que aunque las autoridades podían no haber destinado los recursos públicos al gasto social, si lo han hecho es “gracias a esos ingresos” determinados por los privilegios forales.

Que contribuyan más

En esa idea de que las consecuencias que la apertura del debate sobre la financiación de Euskadi y Navarra podría tener en ambos territorios son imprevisibles coincide Cristina Ares, profesora de Ciencia Política de la Universidad de Santiago de Compostela. “El hecho de que ambas administraciones gestionen los ingresos de sus ciudadanos incide notablemente en los servicios públicos de esas comunidades. Por eso, es razonable que no estén dispuestos a que la situación cambie y que se muestren en contra del cambio constitucional. Es legítimo que defiendan sus intereses”, reconoce.

Ares considera que lo que sí tendría “interés general” para el conjunto de los españoles sería “intentar que Euskadi y Navarra contribuyan más y de manera más equitativa” a la caja común del Estado. “Lo que hay que plantearse es si es adecuado o no hacerlo ahora”, advierte, porque implicaría “abrir el melón” de la financiación territorial y “otras comunidades autónomas también plantearían sus intereses”. Si esos planteamientos llegaran al Congreso y se produjera un debate público, vaticina que se producirá un conflicto político. “Cada vez que se modifica una ley a favor del interés general se producen grandes discusiones y debates, así que no me quiero imaginar cómo sería una modificación constitucional de ese calado”, añade.

Alternativa federal

Lo que sí le queda “pendiente” al sistema democrático español es, en su opinión, “cerrar” el modelo territorial que “quedó tan abierto” en la Constitución. “Es un debate en conjunto en el que también cabe plantearse la elaboración de un listado de competencias que determine qué debe hacer cada una de las administraciones”. Es un punto que incluye el modelo de reforma federal del PSOE, del que hizo bandera Alfredo Pérez Rubalcaba cuando lideró ese partido y trataba de buscar una solución a la deriva independentista de una parte de la sociedad catalana. Pero la propuesta socialista no plantea eliminar las haciendas forales.

Sobre la fórmula legal que podría acabar con los privilegios forales, todos los analistas coinciden en que implicaría una modificación “de carácter constitucional”. Lo señala también la catedrática de Derecho Constitucional de la UNED Yolanda Gómez. Cree, sin embargo, que algunas propuestas podrían tramitarse por la vía de la ley orgánica. “Por ejemplo, la Constitución dice que se tienen que tener en cuenta los derechos históricos, pero no establece el contenido. Por eso, respetando esos derechos históricos, la amplitud de cómo se regulan sí quedaría en el ámbito de la ley”, apunta.

El cambio constitucional “es jurídicamente viable” porque en España existe “un sistema que admite todo tipo de reformas”. Desde el punto de vista político ve como una “buena propuesta” el fin del Concierto vasco y del Convenio navarro. “Cuando se redactó el texto constitucional se tuvieron en cuenta estos derechos de los territorios históricos porque no se pensaba que iban a crearse más autonomías. Hoy en día todo el territorio nacional está compuesto por comunidades autónomas y por eso creo que antes o después nos tendremos que encaminar hacia el modelo federal. Ese modelo es incompatible con los privilegios”, advierte Gómez. Lamenta que actualmente existan “diferencias notables entre unos españoles y otros. No me parecen razonables, y no veo el objetivo o el interés en que esos privilegios se tutelen en el caso de los vascos y los navarros”, remacha.

Gómez, que es también catedrática Jean Monnet de la Unión Europea y experta en el proceso de integración de los países que la conforman, augura que si ese debate federal llega al Parlamento, los nacionalistas seguirán reclamando “prerrogativas. Los derechos históricos son el fundamento de su existencia y la base sobre la que se asienta cualquiera de sus reivindicaciones”, asegura. No obstante, no espera que si se diera ese cambio se fuera a producir en el País Vasco una ola independentista como la surgida en Cataluña. “Dependería de cómo lo vendieran las fuerzas políticas vascas y navarras y de cómo argumentaran el cambio. Si se plantea como una claudicación ante el Estado y ante España es posible que la sociedad se radicalice. Pero si se habla en torno a la cohesión y al entendimiento entre los territorios esa reacción puede ser mucho más matizada”, concluye la constitucionalista.