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Política
Diputaciones provinciales: ¿en qué gastan el dinero público?
Solo el 10% de los 6.358 millones de presupuesto de las 38 de régimen común se destina a servicios básicos
Fachada principal de la Diputación Provincial de Palencia.
El debate sobre el coste y la utilidad de las diputaciones provinciales volvió al escenario político de la mano de los dos partidos que alcanzaron un acuerdo durante la última y frustrada legislatura (PSOE y Ciudadanos), que incluyeron como uno de los puntos de su programa común la supresión de estas entidades locales y su sustitución por un consejo de alcaldes. Sin embargo, los términos del debate que se inició inmediatamente después fueron muy pobres desde el punto de vista de los datos y la evidencia empírica. Los defensores de su mantenimiento (básicamente el PP y un sector del PSOE, en particular su federación andaluza) apelan a su carácter imprescindible para la prestación de servicios a los pequeños municipios, pero no proporcionan argumentos objetivos sobre estos servicios ni sobre su utilidad y su coste. Nadie duda de que haya que prestar estos servicios, pero ¿son las diputaciones las entidades más adecuadas para hacerlo?
Para contribuir a responder a esa pregunta y contribuir al debate con datos objetivos, desde la Fundación ¿Hay Derecho? hemos elaborado un informe cuyo objetivo es el análisis del coste y de la utilidad de las 38 diputaciones de régimen común existentes en España, en base a los presupuestos funcionales y económicos de ingresos y gastos del ejercicio 2015. Hemos realizado también un ejercicio teórico para calcular el ahorro que supondría su supresión y subrayado algunos aspectos cualitativos que se refieren al peculiar diseño institucional de estas entidades y que consideramos relevantes, dado que son factores que pueden influir en la gestión de los recursos de que disponen. O pueden incluso favorecer la aparición de redes clientelares alrededor de las diputaciones que se traducen en numerosos casos de nepotismo, despilfarro y corrupción aparecidoS en los medios de comunicación.
Competencias
En cuanto al tipo de servicios y de funciones que realizan, la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local —con las modificaciones introducidas por la Ley 27/2013 de 27 de diciembre cuya finalidad es, entre otras, reforzar el papel de estas entidades— establece que las diputaciones pueden ejercer tres tipos de competencias: las propias, las delegadas por otras administraciones (normalmente el Estado y las CC.AA.) y otras competencias, que se suelen denominar “impropias”, que son, por así decirlo, las que estas entidades deciden ejercer aunque no les correspondan (por ejemplo, sanidad o asistencia social, que son competencia de las comunidades autónomas). Lo interesante es comprobar que las diputaciones ejercen muchas competencias impropias y sus servicios a los pequeños municipios no tienen tanto peso como a priori podría parecer leyendo la normativa en vigor. El presupuesto general para estas 38 diputaciones ascendió a 6.358 millones de euros en 2015 y en la distribución de ese gasto cabe destacar el elevado peso que tienen las actuaciones de carácter general (debido a la abultada estructura de las diputaciones), sobre todo si se compara con el reducido peso de los servicios públicos básicos, que son los que estas entidades deben prestar obligatoriamente a los municipios de pequeño tamaño. Dicho de otra forma, las diputaciones gastan mucho en su propio funcionamiento y no tanto en prestar los servicios que se supone que justifican su existencia. En concreto, gastan el 10,2% de su presupuesto en este tipo de servicios, es decir, unos 648 millones de euros.
Es interesante en este sentido comparar su funcionamiento con la distribución de los presupuestos de los ayuntamientos de las capitales de provincia de un tamaño entre 150.000 y 220.000 habitantes (que gestionan presupuestos entre 150 y 200 millones de euros anuales, similares al de muchas diputaciones).
¿En qué se gastan el dinero?
Pero si no es en servicios públicos básicos, ¿en qué se gastan el dinero? Las actuaciones de carácter general, como explicamos, se llevan una parte importante del presupuesto. El 37,4% en 2015 a este tipo de actuaciones, unos 2.378 millones de euros aproximadamente, divididas en cuatro partidas principales.
Las diputaciones gastan mucho en su propio funcionamiento y no tanto en ayudar a los ayuntamientos
El análisis de estos mismos datos desde el punto de vista de las políticas públicas que se realizan —entendidas como el conjunto de acciones coherentes que pone en marcha una Administración pública para solucionar un problema colectivo de la sociedad— pone de manifiesto una enorme dispersión. Digamos, por simplificar, que cada diputación acomete aquellas actuaciones que considera conveniente y que no suelen guardar relación —salvo excepcionalmente— con la estructura territorial, social y demográfica de su provincia ni, en particular, con el tipo de municipios con los que cuenta. Esta conclusión no deja de ser sorprendente.
Si las funciones más relevantes que actualmente ejercen las diputaciones y que constituyen el argumento más generalizado para defender su mantenimiento es la prestación de servicios a municipios de menos de 20.000 habitantes (además de las competencias muy particulares en relación con los municipios de menos de 5.000 y de menos de 1.000 habitantes) sería razonable esperar una coherencia entre la tipología de las provincias y la tipología de los problemas que deben contribuir a solucionar las diputaciones y, por tanto, de las políticas públicas que aplican. Pues bien, realizado este ejercicio utilizando estos tres parámetros (es decir, el número de municipios de menos de 20.000 habitantes pero con más de 5.000 habitantes, el número de municipios de entre 1.000 y 5.000 habitantes y el número de municipios de menos de 1.000 habitantes), al que añadimos como cuarto parámetro la dispersión poblacional, por entender que es un factor influyente a la hora de prestar servicio a estas poblaciones, se podrían clasificar las provincias en una serie de grupos.
Si las actuaciones que realizan las diputaciones fueran coherentes debería haber alguna relación entre esos grupos y el tipo de políticas que realizan. Pero como se puede apreciar en los gráficos adjuntos, eso solo ocurre en Castilla y León —con la excepción de León, una diputación que ha dado muchos titulares de prensa— y parcialmente en Galicia y Aragón.
Incoherencia de actividades
Por tanto, se puede concluir que no existe una coherencia entre la tipología de municipios de una provincia y el tipo de actuaciones que realiza su diputación. Las razones pueden ser múltiples (históricas, mala o buena relación con los municipios o con la comunidad autónoma, decisiones políticas, etc.), pero sin duda representa una anomalía importante desde el momento en que el principal argumento para justificar la necesidad de que permanezcan estas instituciones es este tipo de políticas que se hacen en los municipios.
De hecho, si hubiera que clasificar las diputaciones en base a las actuaciones realizadas saldría casi un grupo por cada una o dos diputaciones, dada la dispersión existente de sus actividades. Se pueden encontrar diputaciones “sanitarias” cuya principal actividad es esta (pese a ser una competencia de las comunidades autónomas.), “inversoras” (que invierten en infraestructuras), “prestamistas” (que prestan dinero), “asistenciales” (que prestan servicios asistenciales), “deudoras” (se dedican a pagar su deuda), etc. Prácticamente cada una constituye un caso específico, sin que se aprecien similitudes entre las actuaciones desarrolladas por diputaciones de provincias limítrofes, salvo las excepciones ya mencionadas.
En conclusión, las diputaciones prácticamente gastan sus presupuestos en lo que “les da la gana”, sin que quede claro a qué criterios responden sus actuaciones. Pero, ¿ante quién responden por sus actuaciones?
En cuanto a los factores institucionales que pueden favorecer la débil rendición de cuentas hay que destacar el sistema de elección indirecto de los diputados provinciales, en función de los votos obtenidos por cada partido político (o agrupación de electores) en las elecciones municipales. La circunscripción por la que se elige a los diputados provinciales es el partido judicial. Los concejales electos en los distintos municipios que forman parte de cada partido judicial eligen de entre ellos (los concejales de su propio partido) a los diputados provinciales que deben, por tanto, ser concejales electos.
Se trata de un sistema de elección de gran opacidad dado que no existen candidatos como tales a diputados provinciales. Es decir, los electores no pueden conocer de antemano a quién están votando, aunque sea de manera indirecta. Los diputados son designados a posteriori por los concejales de cada partido o más bien por los propios partidos en base a acuerdos o directrices que no se hacen públicos. Se ve, por tanto, que no responden directamente ante los votantes.
Sin controles
De la misma forma, hay que mencionar que su principal fuente de financiación son las transferencias que recibe de la Administración del Estado, que funcionan en la práctica como un auténtico cheque en blanco. La distribución de ingresos de las diputaciones muestra su fuerte dependencia de estas transferencias, siendo muy pocas las diputaciones que reciben transferencias de sus comunidades autónomas (lo que apunta por otra parte a una cierta desconexión y descoordinación entre estas administraciones). En ese sentido, resulta curioso que muchas diputaciones gasten una parte importante de su presupuesto en materias transferidas a las comunidades autónomas como sanidad, educación, servicios sociales, etc., sin percibir un euro de estas.
Su manera de actuar favorece la creación de redes clientelares, además del despilfarro y el nepotismo
Esta situación lógicamente pone de manifiesto la total desconexión entre ingresos y gastos, que es otro factor que debilita aún más la rendición de cuentas, máxime cuando las administraciones que transfieren el dinero, y muy particularmente la Administración General del Estado, no parecen ejercer verdadero control sobre su destino final. La situación se agrava si tenemos en cuenta la debilidad de los controles internos (interventores, secretarios y tesoreros) y externos (Tribunal de Cuentas, cámaras regionales de cuentas) por motivos en los que no nos podemos detener aquí pero que hemos estudiado en otros informes de la Fundación ¿Hay Derecho?
Otro factor relevante es la libertad de que gozan estas entidades para organizar la prestación de los servicios que prestan, de manera que pueden gestionarlos a partir de su propia estructura (Administración General) o bien creando entes públicos al efecto. Pero también pueden optar por una fórmula más sencilla: la transferencia de los recursos a otros organismos, lo que prácticamente exime a la entidad de cualquier tipo de gestión. En concreto, en el caso de los presupuestos analizados —los de 2015— el 28% del gasto de las diputaciones provinciales fue transferido directamente a otras entidades (1.768 millones de euros aproximadamente).
Criterios de gestión
Lo interesante es que las diputaciones no parecen seguir ningún criterio objetivo para elegir una u otra fórmula de gestión, de manera que de nuevo la disparidad y la dispersión son muy grandes. Además, el entramado de entes dependientes de las diputaciones no se reduce únicamente a este tipo de entidades. Las diputaciones provinciales pueden constituir consorcios con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público. Como resultado, las diputaciones provinciales han creado una amplia red de organismos públicos sin que se aprecie claramente un criterio objetivo para su creación. En los entes sujetos a derecho privado se percibe una huida del derecho administrativo, tanto en lo que se refiere a la contratación del personal como a la adjudicación de contratos.
En definitiva, las conclusiones del estudio apuntan a un muy disperso y desigual funcionamiento de estas entidades, a una clara ineficiencia dado el elevado volumen de recursos que consumen en sí mismas, a la irracionalidad de las políticas públicas que diseñan y ejecutan, a su difícil encaje territorial y a la existencia de factores institucionales que favorecen la aparición de redes clientelares, que se concretan en numerosos casos de corrupción, despilfarro y nepotismo.
Este artículo es fruto de la colaboración entre AHORA y la Fundación ¿Hay Derecho?
El estudio íntegro, del que este artículo es una síntesis, está disponible en http://bit.ly/29jrfkm