21/11/2024
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Otro déficit es posible

No deja de ser curioso que España defienda en Bruselas sus logros en consolidación fiscal y niegue en Madrid el alcance de las políticas de austeridad

Daniel Fuentes Castro - 22/07/2016 - Número 43
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Otro déficit es posible
Los ministros de Economía de Finlandia, Bélgica y España con el presidente del Eurogrupo. BART de MAAT / AFP / Getty
A pesar del esfuerzo realizado durante los últimos años, seguimos teniendo un serio problema con el déficit público. No solo cerramos 2015 con un desfase entre ingresos y gastos equivalente a 5,1 puntos de PIB (similar al presupuesto anual en educación y cultura del conjunto de administraciones públicas) sino que la información estadística disponible apunta a que, en lo que va de 2016, no hemos sido capaces de mejorar este registro.

De los datos de liquidación presupuestaria proporcionados por la Intervención General de la Administración de Estado (IGAE) a mes de abril, se infiere un déficit conjunto de la Administración central, las comunidades autónomas y la Seguridad Social superior al observado a la misma altura de 2015. Peor aún, el Estado alcanzó en mayo pasado su objetivo de déficit para el conjunto del año y las proyecciones para la Seguridad Social son poco optimistas en cuanto a la posibilidad de mejorar los registros de 2015. Solamente las comunidades autónomas parecen, a día de hoy, en disposición de alcanzar su objetivo de déficit a final de año.

Un problema estructural

Es posible mirar a otro lado, buscando consuelo en la elevada tasa de crecimiento de la economía española (por encima del 3% por segundo año consecutivo), pero la situación es preocupante y no está únicamente relacionada con las causas que dieron origen a la recesión de 2008. Se trata de un problema estructural. De hecho, la partida de gasto que más se ha incrementado desde entonces es la destinada a las pensiones, que ha pasado de representar unos 98.000 millones de euros a más de 130.000 en los presupuestos de 2016.

No tiene por qué ser malo que el conjunto de administraciones públicas gaste más de lo que ingresa

Las pensiones, junto al servicio de la deuda y a las prestaciones por desempleo, han derivado en un incremento del gasto total que algunas voces han interpretado como la prueba de que las políticas de austeridad no habrían tenido un impacto significativo sobre el gasto social. Sin embargo, sea cual sea la fuente estadística y el criterio contable que se emplee, resulta difícil concluir algo sustancialmente diferente a lo siguiente: si el gasto en pensiones, deuda y desempleo se ha incrementado desde 2008 mucho más de lo que lo ha hecho el gasto total es porque el desembolso en otras partidas ha tenido que reducirse de manera significativa (especialmente la inversión pública, en niveles de hace 15 años, pero también la educación, la cultura, la sanidad y otros servicios públicos).

Es cierto que, con el retorno a tasas de crecimiento positivas, algunos de los recortes presupuestarios han comenzado a revertirse, pero no deja de ser curioso que España defienda en Bruselas sus logros en consolidación fiscal y, al mismo tiempo, niegue en Madrid el alcance de las políticas de austeridad. Podría haberse esperado justo lo contrario, defender en casa propia la necesidad de poner orden en las finanzas públicas y advertir a Bruselas del impacto negativo de la austeridad sobre la cohesión social y el crecimiento.

Sobre la sanción de Bruselas

En este sentido, merece la pena prestar atención al reciente intercambio epistolar entre la Comisión Europea y el Gobierno de España que, a buen seguro, se prolongará durante las próximas semanas. El pasado 7 de julio, la Comisión comunicó su intención de dar curso al procedimiento de sanción a España y Portugal por no haber tomado acción efectiva en la reducción del déficit, de acuerdo al Protocolo de Déficit Excesivo (sanción que conlleva la suspensión parcial de Fondos Estructurales y que depende en última instancia del ECOFIN, el consejo que reúne a los ministros de Economía de los estados miembros de la UE). En su comunicado de prensa, la Comisión reconoce el esfuerzo fiscal realizado en España, pero señala la importante desviación de las cuentas públicas el pasado año y recuerda el mal desempeño del componente estructural del déficit: frente a una reducción esperada de 2,7 puntos de PIB entre 2013 y 2015, apenas se habrían conseguido 0,6 puntos.

La razón de fondo del descontento de Bruselas radica en la inoportuna rebaja fiscal de 2015 que, sumada a la prolongada interinidad del Gobierno en 2016, ha hecho descarrilar el tren del ajuste fiscal en España. No se trata solo de la desviación con respecto a los objetivos de déficit sino, sobre todo, de las causas que subyacen a dicha desviación. No es lo mismo haber incumplido por causa de una decisión de política económica contraria a las recomendaciones de Bruselas (contraria, también, al pensar de la mayoría de analistas) que, además, reposa en intereses electorales, que haberlo hecho como consecuencia de un evento sobrevenido.

En su respuesta, fechada el 13 de julio, el Gobierno argumenta que la política económica ha perseguido el crecimiento y las reformas estructurales (en línea con los principios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento) y que, por lo tanto, no procede sanción. El Gobierno confía en el fruto de su política económica y reitera el objetivo de reducir el déficit por debajo del 3% en 2017, sin intención de negociar a priori un segundo año de prórroga. Se trata de un documento de contenido político, más que económico, en el que el Gobierno motiva su posición en contra de una posible sanción por parte de Bruselas apoyándose en los siguientes argumentos.

En primer lugar, el documento hace un ejercicio de memoria para poner de manifiesto la importancia del ajuste fiscal realizado en los últimos años. En segundo lugar, justifica la desviación del objetivo de déficit en 2015 por causa del peor comportamiento de los precios con respecto a lo esperado. Lo hace, conviene señalar, basándose en las previsiones de inflación de la propia Comisión. Efectivamente, la deflación lastra el crecimiento nominal y por lo tanto incrementa, vía denominador, la ratio de déficit público (volveremos sobre este punto más adelante).

En tercer lugar, el Gobierno vuelve a insistir, como ya hizo cuando se dieron a conocer los detalles del déficit de 2015, en los gastos no recurrentes que hubieron de afrontarse de manera inesperada el año pasado (entre otros, el tratamiento de la hepatitis C). En cuarto lugar, se alude a los efectos de la rebaja fiscal de 2015, que el Gobierno califica de “reforma fiscal estructural” y cuya finalidad justifica por la necesidad de mejorar la equidad en la distribución de la renta, la calidad del empleo generado y el crecimiento potencial de la economía española.

Por último, el documento enviado a Bruselas el pasado 13 de julio aborda la evolución del déficit en lo que llevamos de 2016, ofreciendo información sobre la evolución de ingresos y gastos, pero cuidándose de citar explícitamente la senda actual del déficit del Estado y las proyecciones de la Seguridad Social para el conjunto del año. El clavo ardiendo al que confiar el ajuste fiscal de este año vendría de la mano de un incremento de la recaudación a cargo del Impuesto de Sociedades que, si bien supondría unos 6.000 millones de euros adicionales, no consiste más que en desandar un paso mal dado en la rebaja fiscal de 2015.

En conjunto, no parece un argumentario suficientemente sólido como para evitar una posible sanción por parte de Bruselas. No cabe duda de que la resolución final estará fuertemente influida por el actual contexto post-Brexit, y dependerá más de la presión política de Francia e Italia que del propósito de enmienda de unas autoridades fiscales, las españolas, que en los últimos 12 meses han perdido el crédito acumulado en años anteriores. En todo caso, al margen de lo inconveniente del momento político (también económico), lo relevante es que España sigue sin tener bajo control sus finanzas públicas.

Cambio de paradigma

Que la deflación, el crecimiento económico y la elevada creación de empleo, hechos incontestables, articulen las alegaciones del Gobierno frente a una posible sanción por parte de Bruselas tiene todo el sentido, pero no deja de ser irónico. Hasta hace bien poco, solo el partido Podemos se había atrevido a proponer el cambio de paradigma que ahora defiende el Partido Popular: que el crecimiento nominal y el empleo sean los ejes vertebradores de la política económica, en detrimento del ajuste fiscal (que solo lo sería de manera subsidiaria).

El problema es que este cambio de orientación en la política fiscal obvia la importancia del déficit público, cuyo ajuste no es un mero capricho de Bruselas. Una cosa es que el actual crecimiento nominal de la economía española permita reducir el déficit, como bien argumenta el Gobierno (impacto directo sobre el denominador, mayor recaudación ligada a la actividad y menor necesidad de gasto social a medida que se reduce la tasa de paro, principalmente), y otra, bien distinta, es que sea condición suficiente para atajar el desfase entre los ingresos y los gastos del conjunto de administraciones públicas.

Lo que no es de recibo es la situación actual, en la que nos endeudamos con objeto de financiar gasto corriente

En primer lugar, el déficit primario de la economía española sigue siendo negativo, en una cuantía que equivalía a unos 2 puntos del PIB al cierre de 2015. Esto significa que, descontado el coste de los intereses de la deuda, ingresamos unos 20.000 millones de euros menos de los que se necesitan para financiar el gasto corriente y las inversiones públicas. Subestimar la relevancia de un déficit primario tan elevado, aunque el crecimiento y la inflación permitan reducir la proporción que este representa sobre el PIB, equivale a no dar importancia a una bañera que pierde agua con el argumento de que el grifo abierto compensa la fuga. Obviamente, en cuanto el caudal se reduzca constataremos el problema.

En segundo lugar, el déficit estructural de la economía española (la parte del déficit que no depende de las oscilaciones del ciclo económico) se estima en torno al 3% del PIB. La mayor parte de estos tres puntos corresponde al déficit primario y el resto a los intereses de la deuda. Esto hace referencia a la mala calidad de nuestro endeudamiento: no solo es importante reducirlo, sino hacerlo de manera durable, al margen de las mejoras que ahora mismo puedan alcanzarse gracias al fuerte crecimiento. En este punto, como en el anterior, resulta difícil discrepar de Bruselas.

Abogar por la corrección del déficit primario no equivale en modo alguno a defender la doctrina del déficit cero. El Estado puede y deber razonar como cualquier otro agente inversor, con la particularidad de que su naturaleza perenne le permite abordar proyectos a muy largo plazo cuya incertidumbre resulta demasiado costosa para la iniciativa privada. Además, el Estado tiene la ventaja frente a otro tipo de agentes de perseguir únicamente la rentabilidad financiera de sus inversiones (el gasto público, como el privado, tiene que poder financiarse), sin tener que incluir la legítima remuneración del inversor privado.

En contra de una creencia extendida, no tiene por qué ser pernicioso que el conjunto de administraciones públicas gaste más de lo que ingresa. Ni siquiera que lo haga de manera sistemática. Un déficit bien diseñado permite distribuir el coste de financiación de inversiones durables (no solo infraestructuras físicas, sino también educativas, sanitarias, culturales y de investigación) entre las distintas generaciones que habrán de disfrutarlas. Lo que no es de recibo es la situación actual, en la que nos endeudamos con objeto de financiar gasto corriente, que es algo así como pedir dinero prestado para que otra generación haga frente a nuestra factura de la luz.

Es posible que un déficit público recurrente sea saludable, a condición de que el saldo primario del conjunto de administraciones públicas sea positivo, y con una limitación que vendrá impuesta por la relación entre el coste de la deuda y el crecimiento económico en términos nominales. No se trata de una combinación de eventos extraordinarios, como muestra la propia experiencia de la economía española entre 1997 y 2007. Pero hablamos de un escenario que, pese a las alegaciones del Gobierno en la ventanilla de Bruselas, dista bastante de corresponder al estado actual de nuestras cuentas públicas.