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Análisis
De la paz híbrida a la seguridad humana
La Unión Europea ha sometido su Estrategia Global en materia de política exterior y de seguridad a un proceso de revisión. En este artículo, Mary Kaldor y Javier Solana aportan algunas claves a tener en cuenta para resolver los conflictos del siglo XXI
Un F-16 estadounidense reposta en el norte de Polonia en unas maniobras de la OTAN.
DAMIEN SIMONART / AFP / GETTY
Es importante poner énfasis en que la Unión Europea no es un Estado, una nación Estado ni un Estado federal. Es una especie de institución multilateral más bien como las Naciones Unidas (ONU) o la Unión Africana (UA), aunque también es algo más porque implica una serie de interconexiones más densas que van más allá de las relaciones intergubernamentales.
Este texto se publicó previamente en openDemocracy.net
El objetivo de las instituciones multilaterales es regular el comportamiento nacional, a partir del acuerdo, como alternativa a la anarquía, la búsqueda del interés geopolítico egoísta y la guerra. Esta es la razón por la que las políticas de seguridad de instituciones como la UE, la ONU y la UA son muy distintas de las políticas de seguridad nacionales. Su objetivo es la seguridad global y regional, no la nacional. La política de seguridad externa trata en buena medida sobre la estabilización, los procesos de paz y la promoción de los derechos humanos, como sucede con la ONU y la UA. Es muy distinta de las políticas de seguridad nacionales o incluso las de la OTAN, que se centran en la defensa militar de las fronteras.
Esto no significa que las políticas de la UE sean un éxito; si lo fueran, no estaríamos rodeados de conflictos en Ucrania, Siria, Libia y grandes partes de África. Tienen defectos evidentes. Utilizamos el término “paz híbrida” para explicar lo que sucede cuando los métodos de pacificación del siglo XX se aplican a conflictos contemporáneos. Las políticas actuales de la UE incluyen la provisión de asistencia humanitaria, mediación entre partes en guerra y reconstrucción posconflicto.
Una nueva política de seguridad, interna y externa, podría ser crucial para la superviciencia de la UE
El problema es que cuando las partes en guerra son grupos extremistas criminalizados, tales políticas pueden ser fácilmente subvertidas. La asistencia humanitaria es canalizada hacia una economía de guerra depredadora, la mediación de arriba abajo acaba atrincherando las posiciones de las partes en guerra y la reconstrucción da más oportunidades a esas partes de enriquecerse a expensas de los ciudadanos ordinarios.
Las políticas de la UE incluyen muchos acercamientos novedosos como la construcción de estados, ley y orden y la tarea policial, pero también son susceptibles de ser subvertidas por el modo en que los acuerdos de paz de arriba abajo estructuran las relaciones de poder. Toda nuestra investigación sobre áreas en conflicto demuestra el modo en que esas mismas políticas específicas, desde el sector de la seguridad hasta la privatización, son redirigidas por élites depredadoras hacia la corrupción y la represión.
El objetivo no es tanto cambiar regímenes sino las condiciones subyacentes que producen el conflicto
La UE también ha emprendido misiones civiles-militares destinadas a mantener situaciones de alto el fuego, prevenir atrocidades y promover el Estado de derecho. Mientras que algunas de las misiones representan modelos para la seguridad humana, raramente han sido suficientes en términos de tiempo y recursos. Aunque la paz híbrida puede ser preferible a la guerra híbrida o la guerra contra el terror, estas situaciones están caracterizadas por el crimen continuado, violaciones de los derechos humanos y el siempre presente peligro de volver a la guerra.
Proponemos un acercamiento alternativo que llamamos seguridad humana de segunda generación. La seguridad humana de segunda generación recoge los principios de la seguridad humana desarrollados en un tiempo mucho más optimista, principios de los años 90, pero los adapta a las realidades prácticas de la actualidad. El punto fuerte de nuestra propuesta es la construcción de una autoridad política legítima (un Estado, un ayuntamiento o una organización internacional) y una subsistencia legítima por medio de medidas específicas destinadas a contrarrestar las depredadoras condiciones sociales. El objetivo no es tanto cambiar regímenes por su cúpula como cambiar las condiciones estructurales subyacentes que producen el conflicto.
La seguridad humana de segunda generación
Estas medidas incluyen:
1. Apoyo a esfuerzos locales para negociar alto el fuego y zonas seguras y para establecer un poder cívico. Esto existe en todas las zonas de guerra, pero de forma muy frágil. Tanto en Siria como en Libia, por ejemplo, es posible identificar zonas donde partes locales han negociado un alto el fuego y donde el poder cívico ha aumentado gradualmente para proveer servicios básicos. Grandes áreas de Libia occidental, por ejemplo, son estables a consecuencia de alto el fuego locales. La Asociación de Ayuntamientos Holandeses tiene un programa de asistencia en marcha para ayuntamientos locales y el Servicio de Acción Exterior de la UE ha estado en la vanguardia del diálogo municipal, un rasgo específico del proceso liderado por la ONU. La UE también podría desplegar misiones internacionales para ayudar a mantener situaciones de alto el fuego locales como por ejemplo, en el momento de escribir esto, Alepo. El personal de seguridad humana podría asumir tareas como ayudar a negociar y monitorizar alto el fuego locales, reconstruir formas de gobernabilidad legítimas y proveer servicios públicos a nivel local, incluida la justicia y los servicios sociales, así como disminuir la violencia, defender a la gente y la propiedad y, donde sea posible, detener en lugar de matar a los responsables de actos criminales. Esas misiones estarían lideradas por civiles pero podrían incluir personal militar.
2. Diplomacia creativa. En este momento la diplomacia de la UE es sobre todo técnica; nuestra investigación sugiere la necesidad de una dirección política flexible en niveles locales. El objetivo es alcanzar un acuerdo político inclusivo para proveer bienes públicos y no un trapicheo entre élites que divida el botín entre actores privados. Esto significa que en lugar de un acuerdo de paz general de arriba abajo, lo que se necesita es un proceso inclusivo que requiere tiempo, que es local, regional y global además de nacional, y que enfrenta asuntos específicos relacionados con la provisión de bienes públicos como la seguridad, las condiciones económicas y sociales, el género y la justicia. Un proceso que puede ayudar a aliviar el sufrimiento humano, frente a la lógica de nuevas guerras, y proveer una base para la construcción en el futuro de un acuerdo político inclusivo. La implicación con la sociedad civil, entendida no como ONG sino como una combinación de líderes locales, activistas, grupos comunitarios de base, grupos de mujeres y jóvenes, ciudadanos prominentes como profesores y médicos que están comprometidos con el interés público en oposición al interés privado o sectario, es también crítica. En particular, es importante construir coaliciones políticas que impliquen a quienes no son sectarios (“sushis” —tanto suníes como chiíes— en Bahréin o "hutsis" —tanto hutus como tutsis— en Ruanda). También es crítico incluir mujeres para contrarrestar las extremistas relaciones de género que se construyen en los conflictos contemporáneos.
3. En todos estos conflictos, la sociedad civil pide que se haga énfasis en la justicia y la responsabilidad por los crímenes de guerra, las violaciones de derechos humanos y los delitos económicos. La justicia es probablemente la política más significativa que hace un acercamiento basado en la seguridad humana distinto de los actuales acercamientos basados en la estabilización. La UE es uno de los pocos actores internacionales que pone énfasis en los mecanismos de justicia, pero lo hace de forma desigual y nos hemos encontrado con muchos casos en los que las demandas de paz híbrida pasan por encima de la justicia, donde los criminales de guerra son considerados socios necesarios para sostener acuerdos de paz de arriba abajo. A pesar de que pueden ser obstáculos para la paz sostenible, es muy importante adoptar un acercamiento regional y local a la justicia. Una interesante iniciativa que la UE debería apoyar es la comisión regional para establecer los hechos de los crímenes de guerra de la antigua Yugoslavia
(RECOM), una iniciativa de la sociedad civil para el establecimiento de una comisión de la verdad regional en los Balcanes, que representa un ejemplo de cómo pueden combinarse los acercamientos de abajo arriba y regional.
La justicia es lo que diferencia este enfoque de los acercamientos actuales basados en la estabilización
4. Políticas destinadas a revertir la dinámica de la depredadora economía de guerra. Uno de los más importantes impulsores de la guerra es la ausencia de una economía legítima, como demuestran estudios sobre Ucrania. Las reformas neoliberales han sido exitosas junto a la guerra en el desmantelamiento de economías dominadas por el Estado, pero han tenido mucho menos éxito en estimular legítimas economías de mercado. La alternativa a las economías dominadas por el Estado han resultado ser sistemas de corrupción y depredación que se alimentan de las estrategias y los procesos de liberación y privatización neoliberales. En zonas de conflicto, cada área tiene una combinación específica y diferente de actividades depredadoras: extorsión y secuestro, contrabando y tráfico de varios tipos, “impuestos” a la asistencia humanitaria. Es posible definir propuestas concretas para enfrentar la economía de guerra y promover subsistencias legítimas para reducir los incentivos para la guerra. Estas podrían incluir medidas específicas para interrumpir el contrabando o influir en los precios y promover actividades económicas regulares como la agricultura. Pero estas propuestas son distintas en diferentes áreas y solo pueden identificarse mediante el análisis y la comunicación a niveles locales, especialmente con la sociedad civil. En la esfera económica también es fundamental la justicia para enfrentar la corrupción y la depredación. La condicionalidad que la UE adopta en relación con los acuerdos comerciales o los acuerdos de asociación debería vincularse a las medidas anticorrupción y no a las estrategias neoliberales.
Estos son algunos de los más destacados elementos de un acercamiento de segunda generación de seguridad humana. Son importantes, sobre todo para quienes viven en situaciones de profunda inseguridad: en Alepo, en el este de Ucrania o en mitad del Mediterráneo.
La UE es la única respuesta
Pero también son importantes para quienes son actualmente ciudadanos de la Unión Europea. La UE se enfrenta a una crisis existencial con una desigualdad económica y una precariedad social crecientes, una grieta cada vez mayor entre deudores y acreedores, acontecimientos climáticos más extremos, la extensión de conflictos violentos en su vecindad con repercusiones en el interior de Europa en forma de crimen organizado, refugiados y polarización de comunidades, el auge de la xenofobia y el racismo, así como ataques terroristas.
Pero la UE es la única respuesta a estos crecientes peligros. Una política de seguridad humana de segunda generación efectiva que mejorara de veras la seguridad cotidiana, tanto en zonas en conflicto como en Europa, podría ser crucial para la supervivencia de la UE.
Este texto se publicó previamente en openDemocracy.net