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Análisis
El festival de las políticas de garantía
La crisis económica y sus efectos sociales explican la inédita profusión de propuestas de inserción
José Antonio Noguera
- 16/10/2015
- Número 5
Protesta en una oficina de empleo del País Vasco. Rafa Rivas / AFP/ Getty
En los últimos meses han proliferado propuestas de garantía de rentas desde diversas organizaciones político-sociales. El “Ingreso Mínimo Vital” anunciado por el PSOE, la ILP (Iniciativa Legislativa Popular) de “prestación de ingresos mínimos” presentada en el Congreso de los Diputados por los sindicatos UGT y CC.OO., el plan de garantía de rentas que está en discusión en Podemos, el “Complemento Salarial Garantizado” de Ciudadanos, la Renta Básica Universal defendida por algunas organizaciones sociales, o la ILP de renta garantizada de ciudadanía presentada por una plataforma cívica en el Parlament de Catalunya son algunas de estas propuestas. A pesar de los parecidos terminológicos, la mayoría difieren entre sí en algunos aspectos básicos.
La crisis económica y sus efectos sociales explican en buena parte esta inédita profusión de propuestas. Nadie puede ignorar que las situaciones de emergencia social y de pobreza se han multiplicado en España en los últimos años. La tasa de pobreza monetaria, según la última estimación de la “Encuesta de Condiciones de Vida” del INE, ascendía en 2013 al 22,2% de la población. Era del 19,7% en 2007, antes de iniciarse la crisis; ello equivale a decir que más de diez millones de personas viven en hogares con ingresos bajo el umbral de la pobreza. El aumento de la pobreza en términos reales, sin embargo, es mayor, dado que al reducirse los ingresos de la población en general, el umbral de la pobreza relativa (establecido en el 60% de la renta mediana) también desciende en términos absolutos, provocando que muchos hogares “dejen de ser pobres” de un año a otro sin haber aumentado sus ingresos e incluso reduciéndolos. Con un umbral fijo anclado en 2009, la tasa sería en 2013 del 27,1% (12 millones y medio de personas); si además actualizáramos el umbral según el IPC, la tasa se dispararía hasta el 32% (casi 15 millones de personas).
¿Cómo combatir esta situación? Existe una gran diversidad histórica y geográfica de políticas de ingresos mínimos, aunque la práctica totalidad han resultado insuficientes para erradicar la pobreza monetaria. Las experiencias son variopintas dependiendo del país, y la bondad de sus resultados resulta a menudo disputada. Dos dilemas han atenazado el desarrollo de dichas políticas desde su inicio.
El primer dilema tiene que ver con si las prestaciones económicas deben ser más o menos universales o más o menos focalizadas en la población bajo el umbral de la pobreza. Teóricamente la ventaja del universalismo es su carácter preventivo: si todos tenemos un nivel de renta garantizada por encima del umbral de la pobreza, nadie caerá en ella. El problema reside en el coste
Sin embargo, la focalización reina: parece difícil asumir económica y políticamente el universalismo. No ayuda el hecho de que la evidencia científicsocial sobre qué opción es más eficiente en términos de erradicación de la pobreza no es concluyente a día de hoy (por mucho que el clásico estudioso de la política social Richard Titmuss sentenciase que “las prestaciones solo para pobres son siempre pobres prestaciones”).
El segundo dilema podría formularse así: ¿deben condicionarse las prestaciones a determinadas conductas de los beneficiarios para encontrar empleo y salir de la pobreza, o deben otorgarse incondicionalmente si existe necesidad? La inmensa mayoría de los programas existentes establecen condiciones en este sentido, aunque su naturaleza y nivel de exigencia puede variar considerablemente: desde la simple y casi voluntaria aceptación de una oferta de empleo “adecuada” (como ocurre en algunos programas de protección a los desempleados) hasta la realización obligatoria de trabajos públicos (como en el workfare anglosajón o la renta activa de inserción en España), pasando por el compromiso con itinerarios de inserción que incluyen actividades formativas o de búsqueda activa de empleo (como en los programas de rentas mínimas de inserción). Nuevamente, la evidencia internacional no es unívoca sobre la eficacia de esas medidas, excepto por la abundante constancia de la ineficiencia y naturaleza básicamente punitiva del workfare. A menudo la justificación de este tipo de condicionalidad tiene más que ver con un cierto puritanismo larvado que considera a los pobres como vagos potenciales (pero no así a los ricos que cobran rentas o subvenciones, por ejemplo). Cruzando estos dos dilemas podemos obtener una sencilla clasificación de programas de garantía de rentas que arroja cuatro tipos básicos.
Las recientes propuestas del PSOE y de los sindicatos constituyen de hecho un intento (más bien tímido) de avanzar en esa dirección, pero sin desviarse de la filosofía y los requisitos habituales de las rentas de inserción. Su novedad radica más bien en el establecimiento de un suelo y una cobertura mínima común a todo el Estado; por lo demás, siguen manteniendo estrictas condiciones tanto de renta como de conducta, así como serias insuficiencias en la cobertura y la intensidad protectora, dado que una cuantía básica de 426 euros mensuales quedaría muy lejos de cubrir a la mayoría de los hogares en situación de pobreza. Por último, al plantearse como una prestación unitaria para hogares sin ningún tipo de ingresos, en vez de complementaria de los ingresos existentes hasta el umbral garantizado, pueden generar inconsistencias e inequidades.
El segundo tipo de políticas son los créditos fiscales para trabajadores con salarios hasta un determinado umbral, que funcionan a la vez como incentivo laboral en bajos tramos salariales y como apoyo a los working poor (aunque en muchos países se han extendido a familias con rentas medias). Habitualmente los pagos se integran con la declaración anual de impuestos o las retenciones fiscales sobre las nóminas, de forma que los trabajadores beneficiarios pueden cobrar directamente el crédito en las mismas. Aunque han sido acusados (sin evidencias claras) de constituir una subvención a los bajos salarios, en Estados Unidos, Francia, Irlanda o Reino Unido los créditos fiscales han contado con notable apoyo popular (pues no son vistos como “caridad para pobres”) y han tenido un efecto globalmente progresivo sobre la distribución de la renta.
La propuesta de Complemento Salarial Garantizado de Ciudadanos se inspira en estas propuestas (concretamente, en el Working Families Tax Credit introducido por Tony Blair en Reino
Una tercera opción es establecer un sistema de Renta Garantizada (RG). En este caso, se mantendría la condición de renta, pero eliminando o haciendo muy laxas las condiciones de conducta laboral o de inserción (aunque puedan mantenerse programas voluntarios con ese objetivo). Las experiencias históricas que se han acercado a este modelo se han caracterizado por niveles de cobertura muy superiores a los de las rentas de inserción, así como por una mayor intensidad protectora. En algunos casos incluso se ha logrado minimizar notablemente los problemas derivados del control de rentas.
Durante las décadas de los 60 y los 70, Estados Unidos estuvo cerca de implantar una Guaranteed Income a nivel federal. Otros países como Holanda, Australia, Canadá o Reino Unido han tenido o tienen una renta garantizada. En España, el modelo del País Vasco se acerca mucho a ella, habiendo logrado una cobertura y un nivel de protección a años luz de otras CC.AA. De momento, solo Podemos y los promotores de la ILP catalana se han planteado seriamente apostar por esta opción.
La cuarta y última alternativa es una Renta Básica completamente universal (la cobraría toda la población fuese cual fuese su renta), incondicional (se recibe se esté dispuesto a trabajar o no) e individual. Sin duda se trata de una propuesta valiente y que merece consideración y estudio cuidadoso. Teóricamente, resolvería los problemas de las rentas de inserción, y podría funcionar también como un crédito fiscal, dado que se acumularía a cualquier otra renta disponible. El mayor problema (que no el único) es, obviamente, el de su financiación. Philippe Van Parijs, el principal defensor de la idea desde hace décadas, estima que en un país avanzado de la UE, y aun amortizando muchas de las actuales prestaciones mínimas y deducciones fiscales personales, una Renta Básica Universal al nivel del umbral de la pobreza requeriría un aumento en la imposición sobre la renta claramente inasumible, por lo que se ha mostrado partidario de introducir una renta básica parcial de baja cuantía a nivel de toda la UE, financiada con impuestos verdes y transferencias de los estados miembros. El problema es que con una cuantía baja todos los efectos beneficiosos de una renta básica desaparecerían, y una renta garantizada reaparecería como una opción más eficiente para enfrentarse a la pobreza a corto plazo.
Existen, sin duda, otras posibilidades teóricas (como el impuesto negativo sobre la renta, la renta de participación de Atkinson, las licencias sabáticas o formas de capital básico), pero el somero examen de las anteriores ya permite advertir que el diseño e implementación de una política de garantía de rentas es algo técnicamente más complejo de lo que muchos políticos y activistas parecen suponer. No cabe apresurarse a lanzar propuestas sin calibrar bien su diseño y efectos posibles en interacción con las prestaciones ya existentes y con el mercado de trabajo.
En España es necesario avanzar hacia un plan integral de garantía de rentas, no crear más fragmentación y complejidad en un sistema que pide a gritos coherencia, integración, suficiencia y equidad. En este sentido, seguramente un sistema de renta garantizada que incorporase algunos de los aspectos de un crédito fiscal (como ya hace el modelo vasco) sería un importantísimo avance. Una renta garantizada diferencial, con escalas de equivalencia adecuadas por hogar, con un presupuesto suficiente, con cuantías fijadas en el umbral de la pobreza, sin controles humillantes y que no castigue a los trabajadores de bajos salarios cubriría a todos los hogares en situación de pobreza monetaria (incluyendo a los menores y personas dependientes) de forma mucho más eficaz y equitativa que el caótico y renqueante sistema actual. Un plan de este tipo aunaría novedad, ambición y viabilidad. Merecería también valentía política y social suficiente para llevarlo a cabo.
La crisis económica y sus efectos sociales explican en buena parte esta inédita profusión de propuestas. Nadie puede ignorar que las situaciones de emergencia social y de pobreza se han multiplicado en España en los últimos años. La tasa de pobreza monetaria, según la última estimación de la “Encuesta de Condiciones de Vida” del INE, ascendía en 2013 al 22,2% de la población. Era del 19,7% en 2007, antes de iniciarse la crisis; ello equivale a decir que más de diez millones de personas viven en hogares con ingresos bajo el umbral de la pobreza. El aumento de la pobreza en términos reales, sin embargo, es mayor, dado que al reducirse los ingresos de la población en general, el umbral de la pobreza relativa (establecido en el 60% de la renta mediana) también desciende en términos absolutos, provocando que muchos hogares “dejen de ser pobres” de un año a otro sin haber aumentado sus ingresos e incluso reduciéndolos. Con un umbral fijo anclado en 2009, la tasa sería en 2013 del 27,1% (12 millones y medio de personas); si además actualizáramos el umbral según el IPC, la tasa se dispararía hasta el 32% (casi 15 millones de personas).
¿Cómo combatir esta situación? Existe una gran diversidad histórica y geográfica de políticas de ingresos mínimos, aunque la práctica totalidad han resultado insuficientes para erradicar la pobreza monetaria. Las experiencias son variopintas dependiendo del país, y la bondad de sus resultados resulta a menudo disputada. Dos dilemas han atenazado el desarrollo de dichas políticas desde su inicio.
El primer dilema tiene que ver con si las prestaciones económicas deben ser más o menos universales o más o menos focalizadas en la población bajo el umbral de la pobreza. Teóricamente la ventaja del universalismo es su carácter preventivo: si todos tenemos un nivel de renta garantizada por encima del umbral de la pobreza, nadie caerá en ella. El problema reside en el coste
de cubrir a toda la población, incluso si no lo necesitan. Por el contrario, una prestación focalizada únicamente en los hogares pobres debería poder cubrirlos a un menor coste agregado, pero dado que lo haría ex post debería determinar quién tiene derecho a la prestación y quién no mediante algún tipo de control de recursos (o means test). Esto es una fuente de problemas en casi todos los programas existentes, pues conduce a déficits de cobertura (a menudo enormes), estigmatización de los beneficiarios y trampas de la pobreza (si cobro una cantidad equis por ser pobre, el incentivo para aceptar un empleo por equis o un poco más es reducido).En España es necesario avanzar hacia un plan integral de garantía de rentas coherente, suficiente y equitativo
Sin embargo, la focalización reina: parece difícil asumir económica y políticamente el universalismo. No ayuda el hecho de que la evidencia científicsocial sobre qué opción es más eficiente en términos de erradicación de la pobreza no es concluyente a día de hoy (por mucho que el clásico estudioso de la política social Richard Titmuss sentenciase que “las prestaciones solo para pobres son siempre pobres prestaciones”).
El segundo dilema podría formularse así: ¿deben condicionarse las prestaciones a determinadas conductas de los beneficiarios para encontrar empleo y salir de la pobreza, o deben otorgarse incondicionalmente si existe necesidad? La inmensa mayoría de los programas existentes establecen condiciones en este sentido, aunque su naturaleza y nivel de exigencia puede variar considerablemente: desde la simple y casi voluntaria aceptación de una oferta de empleo “adecuada” (como ocurre en algunos programas de protección a los desempleados) hasta la realización obligatoria de trabajos públicos (como en el workfare anglosajón o la renta activa de inserción en España), pasando por el compromiso con itinerarios de inserción que incluyen actividades formativas o de búsqueda activa de empleo (como en los programas de rentas mínimas de inserción). Nuevamente, la evidencia internacional no es unívoca sobre la eficacia de esas medidas, excepto por la abundante constancia de la ineficiencia y naturaleza básicamente punitiva del workfare. A menudo la justificación de este tipo de condicionalidad tiene más que ver con un cierto puritanismo larvado que considera a los pobres como vagos potenciales (pero no así a los ricos que cobran rentas o subvenciones, por ejemplo). Cruzando estos dos dilemas podemos obtener una sencilla clasificación de programas de garantía de rentas que arroja cuatro tipos básicos.
Las modalidades
La primera modalidad, las rentas mínimas de inserción, es la que actualmente existe en la mayoría de comunidades autónomas de España y países de la UE. Debido a la creciente evidencia sobre las limitaciones de las prestaciones condicionadas, estos programas se han visto cuestionados, pero las resistencias políticas a una reforma integral de los mismos siguen siendo notables. En España las limitaciones de las rentas de inserción se han visto agravadas por la ausencia de un programa a nivel estatal, dado que han sido las CC.AA. las que han ido implementando estas políticas con grados muy desiguales de protección y regulaciones dispares.Las recientes propuestas del PSOE y de los sindicatos constituyen de hecho un intento (más bien tímido) de avanzar en esa dirección, pero sin desviarse de la filosofía y los requisitos habituales de las rentas de inserción. Su novedad radica más bien en el establecimiento de un suelo y una cobertura mínima común a todo el Estado; por lo demás, siguen manteniendo estrictas condiciones tanto de renta como de conducta, así como serias insuficiencias en la cobertura y la intensidad protectora, dado que una cuantía básica de 426 euros mensuales quedaría muy lejos de cubrir a la mayoría de los hogares en situación de pobreza. Por último, al plantearse como una prestación unitaria para hogares sin ningún tipo de ingresos, en vez de complementaria de los ingresos existentes hasta el umbral garantizado, pueden generar inconsistencias e inequidades.
El segundo tipo de políticas son los créditos fiscales para trabajadores con salarios hasta un determinado umbral, que funcionan a la vez como incentivo laboral en bajos tramos salariales y como apoyo a los working poor (aunque en muchos países se han extendido a familias con rentas medias). Habitualmente los pagos se integran con la declaración anual de impuestos o las retenciones fiscales sobre las nóminas, de forma que los trabajadores beneficiarios pueden cobrar directamente el crédito en las mismas. Aunque han sido acusados (sin evidencias claras) de constituir una subvención a los bajos salarios, en Estados Unidos, Francia, Irlanda o Reino Unido los créditos fiscales han contado con notable apoyo popular (pues no son vistos como “caridad para pobres”) y han tenido un efecto globalmente progresivo sobre la distribución de la renta.
La propuesta de Complemento Salarial Garantizado de Ciudadanos se inspira en estas propuestas (concretamente, en el Working Families Tax Credit introducido por Tony Blair en Reino
Unido). En este caso, existe una estricta condición laboral para ser beneficiario (se debe tener empleo), aunque la condición de rentas es más laxa, dado que el nivel de ingresos en que se deja de percibir el crédito es relativamente generoso. Los créditos fiscales bien diseñados parecen funcionar eficazmente contra la trampa de la pobreza. El problema es que en este caso, y al contrario que con la propuesta de sindicatos y PSOE, se debe disponer de un mínimo de renta proveniente del empleo para cobrar la prestación, con lo que la población más vulnerable y sin trabajo es precisamente la que queda completamente desatendida.La aplicación de una política de garantía de rentas es técnicamente más compleja de lo que muchos políticos creen
Una tercera opción es establecer un sistema de Renta Garantizada (RG). En este caso, se mantendría la condición de renta, pero eliminando o haciendo muy laxas las condiciones de conducta laboral o de inserción (aunque puedan mantenerse programas voluntarios con ese objetivo). Las experiencias históricas que se han acercado a este modelo se han caracterizado por niveles de cobertura muy superiores a los de las rentas de inserción, así como por una mayor intensidad protectora. En algunos casos incluso se ha logrado minimizar notablemente los problemas derivados del control de rentas.
Durante las décadas de los 60 y los 70, Estados Unidos estuvo cerca de implantar una Guaranteed Income a nivel federal. Otros países como Holanda, Australia, Canadá o Reino Unido han tenido o tienen una renta garantizada. En España, el modelo del País Vasco se acerca mucho a ella, habiendo logrado una cobertura y un nivel de protección a años luz de otras CC.AA. De momento, solo Podemos y los promotores de la ILP catalana se han planteado seriamente apostar por esta opción.
La cuarta y última alternativa es una Renta Básica completamente universal (la cobraría toda la población fuese cual fuese su renta), incondicional (se recibe se esté dispuesto a trabajar o no) e individual. Sin duda se trata de una propuesta valiente y que merece consideración y estudio cuidadoso. Teóricamente, resolvería los problemas de las rentas de inserción, y podría funcionar también como un crédito fiscal, dado que se acumularía a cualquier otra renta disponible. El mayor problema (que no el único) es, obviamente, el de su financiación. Philippe Van Parijs, el principal defensor de la idea desde hace décadas, estima que en un país avanzado de la UE, y aun amortizando muchas de las actuales prestaciones mínimas y deducciones fiscales personales, una Renta Básica Universal al nivel del umbral de la pobreza requeriría un aumento en la imposición sobre la renta claramente inasumible, por lo que se ha mostrado partidario de introducir una renta básica parcial de baja cuantía a nivel de toda la UE, financiada con impuestos verdes y transferencias de los estados miembros. El problema es que con una cuantía baja todos los efectos beneficiosos de una renta básica desaparecerían, y una renta garantizada reaparecería como una opción más eficiente para enfrentarse a la pobreza a corto plazo.
Existen, sin duda, otras posibilidades teóricas (como el impuesto negativo sobre la renta, la renta de participación de Atkinson, las licencias sabáticas o formas de capital básico), pero el somero examen de las anteriores ya permite advertir que el diseño e implementación de una política de garantía de rentas es algo técnicamente más complejo de lo que muchos políticos y activistas parecen suponer. No cabe apresurarse a lanzar propuestas sin calibrar bien su diseño y efectos posibles en interacción con las prestaciones ya existentes y con el mercado de trabajo.
En España es necesario avanzar hacia un plan integral de garantía de rentas, no crear más fragmentación y complejidad en un sistema que pide a gritos coherencia, integración, suficiencia y equidad. En este sentido, seguramente un sistema de renta garantizada que incorporase algunos de los aspectos de un crédito fiscal (como ya hace el modelo vasco) sería un importantísimo avance. Una renta garantizada diferencial, con escalas de equivalencia adecuadas por hogar, con un presupuesto suficiente, con cuantías fijadas en el umbral de la pobreza, sin controles humillantes y que no castigue a los trabajadores de bajos salarios cubriría a todos los hogares en situación de pobreza monetaria (incluyendo a los menores y personas dependientes) de forma mucho más eficaz y equitativa que el caótico y renqueante sistema actual. Un plan de este tipo aunaría novedad, ambición y viabilidad. Merecería también valentía política y social suficiente para llevarlo a cabo.