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Cuatro tesis sobre Cataluña

Goza de un amplio autogobierno, pero habría que ensayar una fórmula constitucional que mejore su acomodo en España

Juan José Solozábal - 30/09/2016 - Número 53
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Cuatro tesis sobre Cataluña
FEDE yankelevich

Presentaré sobre la cuestión catalana cuatro tesis que suponen una referencia útil para exponer mi punto de vista al respecto. Obvio es decir que se trata de afirmaciones formuladas un poco abruptamente que merecerían un desarrollo algo más detallado.

1.

Mi primera tesis es que los argumentos para la independencia son débiles, lo cual creo que es la clave que explica que las fuerzas independentistas, a pesar de los medios a su alcance y la inconsistencia de quienes se oponen a ellos, no puedan imponerse. ¿Cuándo, se preguntaba el economista Albert Hirschman, se puede acabar una relación difícil, nos movamos en el terreno personal o en el político, hablemos de una pareja o de un Estado? Cuando uno es ninguneado, preterido u ofendido. Cuando uno no es escuchado o tomado en cuenta, aunque no haya sido formalmente silenciado o expulsado. En tales situaciones la recomposición es difícil, y quizás la mejor opción sea la de salir.

Pero podemos preguntarnos: ¿se ha quedado sin voz Cataluña? ¿Ha sido ninguneada u ofendida? Cataluña dispone de autogobierno propio, de manera que puede adoptar las decisiones fundamentales que le permitan establecer una política propia, dentro del amplio margen que admite el marco constitucional. En modo alguno, tras el desarrollo estatutario y normativo correspondiente, puede mantenerse que la autonomía catalana no va en serio. Naturalmente, pueden reclamarse más competencias o cabe protestar por las condiciones en que las propias puedan ejercerse, pero lo que esta situación justifica puede ser incluso un cambio en la posición constitucional de Cataluña, pero no la salida del Estado.

Constitucionalmente, la independencia no es posible: no cabe la convocatoria de un referéndum

Cataluña, de otro lado, no ha carecido de oportunidades para participar en el gobierno de España, como lo prueba el peso de la representación parlamentaria nacionalista en la constitución de los gobiernos, fuese cualquier el signo ideológico de los mismos, y su contribución a la aprobación de la legislación del Estado, salvo en el caso, bien comprensible, de los Presupuestos del Estado. Si hubiese que poner un ejemplo paradigmático de lo que decimos habría que señalar que el sistema de financiación actualmente vigente ha sido fijado de acuerdo con las previsiones que se llevan a cabo en el Estatuto de Autonomía de 2006.

Una mención especial requiere la sentencia del Tribunal Constitucional (STC 31/2010) que resuelve las objeciones sobre la constitucionalidad del Estatuto catalán de 2006 y que suele ser presentada como el agravio máximo por parte del Estado o la muestra de su incomprensión respecto de Cataluña. Ocurre en efecto, primero, que se exageran los efectos de la sentencia, ignorando que deja intocadas las competencias y derechos del Estatuto, sin contar que en la sentencia se procede a un desarrollo de las posibilidades federales de nuestro sistema. En esencia, el Tribunal no dice otra cosa que las competencias del Estado central no las determina el Estatuto y que, al tiempo, los poderes del Estado no impiden la intervención en su ejercicio de Cataluña. De otro lado, resulta que de un total de casi 300 preceptos de la Norma, el Tribunal limita a poco más de una docena las invalidaciones, que no afectan nunca a disposiciones enteras y cuya mitad se refiere a aspectos meramente formales o procedimentales.

2.

La segunda tesis es que.constitucionalmente, la independencia catalana no es posible ya que no cabe ni la convocatoria franca de un referéndum de autodeterminación ni una convocatoria solapada como consulta popular territorial.

Preliminarmente convendría hacer tres precisiones conceptuales referidas, antes de nada, a los conceptos de autodeterminación y derecho a decidir, tratando de eludir, en la medida de lo posible, la ambigüedad o la confusión. Entendemos por autodeterminación la decisión soberana de una comunidad territorial en un solo acto sobre su forma política, manifestando su voluntad de separase o continuar en el Estado del que forma parte. No se trata por tanto de una autonomía fuerte, o de la capacidad de un pueblo de desplegar sus potencialidades políticas: se trata de decidir sobre la independencia. Tampoco estamos ante un proceso o desarrollo en el tiempo, sino de una acto inapelable de votación. No estamos hablando obviamente de un supuesto de dominación colonial o de rebeldía frente a un caso de opresión territorial.

Por lo que hace al derecho a decidir, lo entendemos como sinónimo de autodeterminación, aunque se trata de una expresión que acoge la cobertura legitimadora del lenguaje de los derechos (lo lógico de los derechos como pretensiones con un fundamento ético o de justicia es que se reconozcan y ejerzan) y la ventaja semántica de la referencia democrática que toda participación supone (cuantas más ocasiones de actuación suministre un orden político, más democrático será).

En tercer lugar, el argumento basilar que empleamos para enfrentarnos a este problema es el de que las decisiones sobre la soberanía, como ocurre en este caso, solo corresponden al soberano que es el pueblo español en su conjunto. No cabe la convocatoria de un referéndum explícito de autodeterminación, que supondría reconocer a un territorio atribuciones de soberanía, contradiciendo claramente el artículo 1º de la Constitución Española, según el que la soberanía nacional reside en el pueblo español. La Constitución tiene una idea indivisible y homogénea del poder fundamental del Estado que se deduce de su titularidad también única.

La prohibición de la autodeterminación explícita no resulta negada por nadie. Otra cosa es que la concepción constitucional sea aceptada. Pero, digámoslo en el terreno del derecho positivo en el que se plantea la cuestión, la cosa es clara. Lo que ocurre es que tampoco es posible una consulta según el artículo 92 de la Constitución, planteando, por ejemplo, a consulta en un territorio la conveniencia de una trasformación constitucional que otorgase o hiciese posible la independencia. Ocurre, en efecto, en primer lugar, que el artículo 92 solo comprende una consulta nacional, “de todos los ciudadanos”, se dice inequívocamente en un precepto situado en un Título en el que se establecen las facultades normativas de un órgano del Estado como son las Cortes. Y, en segundo lugar y sobre todo, porque no hay verdaderamente referéndums consultivos sobre la soberanía: la decisión del pueblo, constituido en soberano por la consulta, es inoponible y obligatoria en sus efectos. ¿Qué órgano se atreverá a contrariar la decisión del cuerpo electoral? ¿Y qué instancia dirimiría en caso de improbable contestación o recurso el conflicto entre el cuerpo electoral y quien se opusiese a su decisión?

3.

La tercera tesis mantendría que la independencia es posible cambiando la Constitución. Precisamente la ineludibilidad del procedimiento tiene que ver con la disponibilidad de contenidos o la ausencia de límites materiales para cambiar la Constitución. El que ahora la autodeterminación esté impedida no quiere decir que no sea posible, previa modificación constitucional: lo que impide saltarse la Constitución, convocando un referéndum de autodeterminación explícita o solapadamente, es que su convocatoria es posible superando los obstáculos a su realización. La no existencia de límites en nuestra Constitución abierta, de modo que cualquier demanda política pueda incorporarse a la Norma Fundamental, siempre que la modificación no altere el carácter democrático de la misma, es lo que legitima la prohibición a su rebasamiento, lo que sucedería si se permitiesen actuaciones no consentidas o prohibidas por ella. No es cierto, de otra parte, hablando en términos jurídicos, que sea imposible lógicamente una reforma constitucional que contemple la posibilidad de la división de la soberanía o el fraccionamiento territorial del Estado. Se trata claramente de reformas inconvenientes, pero no imposibles, pues el nuevo Estado, aunque con un nuevo demos y otra posible demarcación, no perdería su condición democrática, desde nuestro punto de vista única exigencia insuperable a la reforma.

Es conveniente la adopción franca y explícita del modelo federal, más seguro que el autonómico

El derecho a decidir, si se refiere al orden constitucional, y manifiestamente a su fulcro, a saber, la identificación del soberano y su delimitación territorial, ha dicho el Tribunal Constitucional, es posible modificando la Constitución. Cuando el derecho a decidir implica disposición sobre el orden constitucional, ha de tener lugar, exige el Tribunal, “en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable”. El Tribunal incluso sugiere cómo llevar a cabo lo que llama “una reconsideración constitucional”, mediante reforma a través de una iniciativa de la Comunidad Autónoma que debe ser estudiada por las Cortes. El Tribunal cree que la reconsideración del orden constitucional ha de tener lugar a través de una modificación, instada, “por parte de la Asamblea legislativa de una comunidad autónoma, que tiene reconocida por la Constitución iniciativa de reforma constitucional”. Si se formulase una propuesta en ese sentido, dice el Tribunal, “el Parlamento español deberá considerarla” .

4.

En el entretiempo, esto es, mientras discutimos sobre la independencia, dentro de Cataluña y también en el resto de España —pues como es obvio, y así lo ha puesto de manifiesto el dictamen del Tribunal Supremo en el caso de Quebec, la separación no es un asunto exclusivo del territorio que quiere salir, sino también de quienes permanecen en la federación o el Estado común— sería aconsejable ensayar una fórmula constitucional que mejorara el acomodo de Cataluña en la estructura política común para hacer innecesaria finalmente la reforma de la secesión o, si tal no fuera el caso, facilitar la realización de la independencia sin traumas, como separación pactada.

Lo que se propone es una reforma en dos tiempos, aunque su negociación deberá hacerse conjuntamente, que condujese primero a la reforma federal de la Constitución y en segundo lugar a una reforma del Estatuto de Autonomía. Las reformas serían aprobadas, según lo dispuesto en nuestro ordenamiento, en dos referéndums que serían decisiones normativas y que no tendrían la condición simplificativa, divisiva, manipulable y plebiscitaria común a los referéndums en los que lo que se solicita al cuerpo electoral es un pronunciamiento sobre una cuestión política concreta, como ocurre en los referéndums de autodeterminación. La reforma que se ofrezca debe ser a mi juicio una reforma en sentido federal. Aunque parto de la idea de que nuestro Estado es ya una forma federativa, creo que la adopción franca y explícita del modelo federal es conveniente en la medida en que se refiere a un tipo político que se reconoce universalmente como un tratamiento institucional del pluralismo territorial válido, y hasta cierto punto con rasgos más seguros que nuestro sistema autonómico. El cambio federal implicaría reformas en el aspecto competencial e institucional: habría que proceder a una clarificación competencial que no es muy difícil de hacer, señalando las competencias centrales que mejoran la eficiencia del conjunto, adjudicando a las comunidades autónomas el resto en virtud de la conocida cláusula residual federal, constitucionalizando el sistema financiero e incorporando el principio de la ordinalidad. Habrían de preverse los instrumentos de actuación del Estado en el ejercicio de sus competencias mediante el recurso al establecimiento de las bases. Por lo que se refiere a la reforma de los instrumentos o amarres federales, esto es, las instituciones del Estado que admiten en su composición y actuación la intervención de las comunidades autónomas, habría que abordar las reformas del Senado , las conferencias sectoriales y las conferencias de Presidentes. Pero la reforma habría de afectar sobre todo al Título preliminar, incrementando el pluralismo territorial que ya acoge nuestro texto constitucional y asumiendo francamente su condición nacional.