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Análisis
Brexit, convergencia y democracia en Europa
Debería hacerse un ejercicio de realismo y adaptar la ambición de la construcción europea a un contexto mucho más heterogéneo
Las propuestas que ha presentado Reino Unido para reformar la Unión Europea merecen discutirse, a pesar de su innegable oportunismo electoral, porque plantean cuestiones de gran calado cuyo debate se ha eludido en Europa durante demasiado tiempo. Este debate no puede esperar más. La cuestión más destacada es si la construcción europea necesita la convergencia económica y cultural de sus miembros. ¿Hay que construir una Europa de países más homogéneos en grado de desarrollo o hay que hacerlo aceptando un grado de heterogeneidad a largo plazo mucho mayor que el implícito en la doctrina tradicional?
Las propuestas británicas postulan una UE reformada y afectan a la naturaleza misma del proyecto de integración europea. Las sucesivas ampliaciones de la Unión desde el Tratado de Roma hasta la actualidad han tenido lugar bajo la hipótesis implícita de que los nuevos miembros acabarían convergiendo en desarrollo económico, capital humano, productividad y renta per cápita con los socios fundadores y que, también, acabarían consolidando una cultura democrática homologable con la del núcleo inicial. Esta es la hipótesis clave que subyace en el principio motor de “una unión cada vez más estrecha”.
De los 6 países fundadores, la UE ha pasado a tener 28 miembros, que se han ido incorporando en sucesivas oleadas, la más numerosa de las cuales —10 países mediterráneos y del Este— tuvo lugar en 2004. Como no podía ser de otro modo, estas incorporaciones aumentaron mucho la heterogeneidad, no solo en términos de renta per cápita sino también de cultura política de la población. En la actualidad, por ejemplo, hay países de reciente adhesión que flirtean con formas de Estado poco democráticas.
España ha apostado por las infraestructuras con la ayuda europea recibida, equivalentea dos planes Marshall
¿Se puede seguir confiando en que acabaremos convergiendo? No está nada claro. La evidencia empírica muestra que no ha habido convergencia en las últimas décadas. Los países europeos convergieron significativamente en los años 50, 60 y 70 del pasado siglo, pero este proceso parece haberse detenido desde mediados de los 80. Es más: en las actuales circunstancias, sin cambios en las políticas internas de la UE, cuesta imaginar qué debe ocurrir para reanimar el proceso convergente. Los tratados fueron aprobados con hipótesis demasiado optimistas sobre esta cuestión y, por tanto, resultan demasiado homogeneizantes. Debería hacerse un ejercicio de realismo y adaptar la ambición de la construcción europea a un contexto mucho más heterogéneo.
Lo ocurrido con España, ilustrado en el gráfico, es representativo de la convergencia en renta per cápita con EE.UU. registrada en Europa desde 1950. La convergencia española fue más rápida que la de los países más avanzados incluidos en UE8, lo que llevó a acortar distancias también dentro de Europa. Pero, como muestra el gráfico, el proceso se detuvo a principios de los años 80. Desde entonces no ha vuelto a progresar. Irlanda es una excepción importantísima que se comentará más adelante. Esta falta de convergencia plantea graves problemas a la UE en su conjunto y también problemas específicos a la eurozona, que revisten aún mayor intensidad que los primeros.
El dilema de la lentitud
En el caso de la UE en su conjunto, una situación de convergencia económica lenta o inexistente puede provocar grandes flujos migratorios de países pobres a países ricos que tensionen las prestaciones sociales de los estados de bienestar de las naciones receptoras. Esto es lo que motiva la petición británica de restringir dichos flujos. En el caso de la zona euro, además, la convergencia lenta obliga a difíciles y dolorosas devaluaciones salariales en los países más pobres para recuperar la competitividad. ¿Debe la UE seguir funcionando basándose en el supuesto implícito de que la convergencia se va a conseguir en un plazo razonablemente breve o, por el contrario, debe reconocer la realidad histórica y comenzar a operar con supuestos diferentes? Este es el principal dilema político que plantea la propuesta británica. Su trascendencia es difícil de exagerar.
La UE debería considerar que el incremento de la heterogeneidad que supusieron las últimas ampliaciones no es un fenómeno pasajero y, por tanto, debería actuar en consecuencia. Una de estas actuaciones debería ser la reconsideración de la obligatoriedad para estos países de acabar adoptando el euro o de anclar a este sus monedas. Tanto su situación previsible a largo plazo como la experiencia de los países que se incorporaron prematuramente a la moneda única sin haber convergido previamente aconsejan esta reconsideración. Además, en este contexto de heterogeneidad mantenida a largo plazo, debería reconsiderarse también la libertad de movimientos de personas ilimitada e indiscriminada en el seno de la UE. El buen funcionamiento de dicha libertad depende crucialmente de la hipótesis de convergencia. Si esta no se produce por la aplicación de las políticas adecuadas, se realizará inevitablemente de una manera vicaria mediante la emigración masiva hacia los países más desarrollados.
¿Qué hacer para facilitar la convergencia? La promesa de una rápida admisión en la UE de los países del Este se utilizó como incentivo para romper el Pacto de Varsovia, pero no fue acompañada de un aumento significativo de las partidas presupuestarias de los Fondos Estructurales. Ello ha llevado a una insuficiencia de la acción estructural.
Un contraste decisivo
Pero, además, la evidencia empírica muestra que el destino de la ayuda es decisivo. España ha recibido en ayuda estructural europea desde 1986 el equivalente a dos planes Marshall, pero lo ha gastado en inversiones en infraestructuras de transporte, medioambientales y de equipamiento urbano, lo que no parece haber sido de gran ayuda para acelerar el desarrollo económico. Por el contrario, la inversión casi exclusiva en educación, que fue la experiencia irlandesa, parece haber sido mucho más eficaz. Esto se refleja en la evolución de la renta per cápita en Irlanda mostrada en el gráfico. Como consecuencia de esta dispar estrategia, España tiene una de las mejores infraestructuras de transporte del mundo, pero un nivel de capital humano bajo, mientras que Irlanda tiene una de las peores infraestructuras de transporte de Europa, pero ha conseguido un nivel de capital humano muy alto. Consecuentemente, Irlanda ha convergido en renta per cápita con los países centrales de Europa, pero España no lo ha hecho. Y es que la convergencia depende crucialmente del capital humano, que es uno de los factores determinantes de la productividad. Este contraste debería ser relevante tanto para perfilar mejor el tipo de ayuda que deberían recibir los países que se incorporaron a la UE en las últimas ampliaciones como para apuntalar la eurozona ayudando a los países que entraron prematuramente.
Pero el grado de heterogeneidad que pueden tolerar el conjunto de la UE, por una parte, y la zona del euro, por otra, es muy distinta. Esta diferencia deriva de los grados de libertad para ajustar la economía que tiene un país de la UE en uno y otro entorno. Un Estado de la UE que conserve su propia moneda puede devaluarla para hacer un ajuste nominal que permita recuperar competitividad. Hungría, por ejemplo, ha devaluado su moneda un 24% frente al euro desde 2007 y su tasa de paro alcanzó un máximo del 12% durante la crisis. Esto es mucho menos doloroso e injusto socialmente que un ajuste por el sector real de la economía mediante una reducción de la masa salarial, que es lo que ha ocurrido en España, donde el desempleo alcanzó un máximo del 26%. Además, un país de la UE con moneda propia siempre tiene el recurso a la emigración de sus habitantes a países europeos más prósperos. Son dos grados de libertad. Por contra, un país de la eurozona no puede devaluar su moneda y solo tiene un grado de libertad, que es la emigración. Esto conlleva que en los países con moneda propia no sea tan asfixiante limitar la movilidad de las personas como en los países de la zona euro. En estos últimos, limitarla podría causar la desaparición de la moneda única.
Si bien la UE puede y debe adaptarse —aunque no resignarse— a la falta de convergencia, la eurozona no puede hacerlo ni debe intentarlo. Como ha demostrado la Gran Recesión, la zona euro no puede abandonar el principio de “una unión cada vez más estrecha” ni puede limitar la libertad de movimientos. La moneda única, por razones de supervivencia, convierte la emigración sin límites en un mecanismo legítimo de convergencia, cosa que no ocurre en el conjunto de la UE. Por lo que respecta a esta última, la falta de convergencia debería llevar a planteamientos en los que puedan convivir a largo plazo países con grados diversos de desarrollo, compromiso e integración. Esta parece ser la posición ideológica de Reino Unido, con la que es difícil no estar, en principio, de acuerdo. Las decisiones del Consejo Europeo del 18-19 de febrero de este año que han acordado un nuevo encaje para Reino Unido apuntan también en esa dirección.
La Gran Recesión ha resultado en una integración económica y financiera entre los países de la eurozona que era impensable hace tan solo una década. Por necesidad de supervivencia se han creado mecanismos de rescate, se ha integrado la supervisión bancaria en el BCE, se ha creado un mecanismo de resolución de bancos, se ha intensificado el control presupuestario de los estados miembros y se ha impulsado con fuerza el proceso de reforma estructural en los países rescatados o más débiles. Todo ello ha llevado al establecimiento de más organismos burocráticos dirigidos y operados por tecnócratas. Es improbable que todo este gran edificio se sostenga sin la introducción de un fuerte componente democrático que lo legitime ante la población. Y tampoco sin mayor unión política que acerque Europa, legitimándola, a las necesidades más concretas de los ciudadanos.
Educación por soberanía
Para sobrevivir en el contexto de una UE heterogénea, la zona del euro deberá mantener el principio de “una unión cada vez más estrecha” y crear instituciones democráticas propias para ganar legitimidad. Para ello hay que superar la actual división entre países deudores y acreedores, entre países de alta y de baja productividad, entre “austericidas” y “austerizados”, y eso solo puede conseguirse acelerando el proceso de convergencia entre los países miembros. Las nuevas instituciones de la eurozona creadas en el fragor de la crisis son funcionariales y no tienen responsables políticos claros. Hay que encontrar vías, quizás a través del mecanismo de cooperación reforzada, para construir instituciones democráticas que puedan ostentar esas responsabilidades políticas. Y hay que ser conscientes de que los avances en este sentido tienen que hacerse, necesariamente, a costa de más cesiones de soberanía por parte de los estados miembros.
La inversión casi exclusiva en educación, que fue la experiencia irlandesa, parece haber sido mucho más eficaz
Como ya se ha mencionado, los resultados dispares de la acción estructural en España e Irlanda —dos países periféricos de tradición católica— muestran el camino a seguir. Para conseguir convergencia hay que actuar a través de la educación y la formación de capital humano. Es la única vía para reducir las diferencias de productividad. Usando la cooperación reforzada, los miembros de la zona euro deberían también ceder soberanía para conseguir orientación, evaluación y, si hiciera falta, financiación europeas para acelerar la mejoría necesaria de sus sistemas educativos. Como toda cooperación reforzada europea, la cooperación educativa no podría ser excluyente, es decir, debería estar abierta a la participación de todos aquellos miembros de la UE que lo soliciten, aunque no formen parte de la moneda única. Mejor aún. Suscitando interés fuera de la eurozona contribuirá también a acelerar la convergencia en el seno de la UE.