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Opinión
Agencia Estatal de Investigación: una evaluación de urgencia
Constituirla es, sin duda, un paso adelante. Pero a la vista del momento actual debemos preguntarnos por las perspectivas de futuro
Andreu Mas-Colell
- 18/12/2015
- Número 14
Álvaro Valiño
A pocas semanas de las elecciones y mediante real decreto, se ha creado la Agencia Estatal de Investigación. La misma ha sido largamente reivindicada por la comunidad científica. Así, la propuesta 19 del informe CRECE de la Confederación de Sociedades Científicas de España (COSCE) del 2005 decía: “Desarrollar a la máxima brevedad posible una Agencia de Evaluación y Financiación de la Investigación…”. La “máxima brevedad” han sido 10 años. Ya en 2006 la Agencia fue anunciada por la ministra San Segundo. Más tarde fue recogida en la Ley de la Ciencia (2011) de la ministra Garmendia. Sin duda, la crisis ha interferido con los ritmos, pero es seguro también que ha habido resistencias de todo tipo. El reconocimiento es debido a los que al fin han conseguido desencallarla.
Constituirla es, sin duda, un paso adelante. Pero, a la vista del momento actual y del decreto de creación, debemos preguntarnos por las perspectivas de futuro. Los factores determinantes para una Agencia de financiación de la investigación son tres: los recursos; los principios, procedimientos de evaluación y asignación de recursos; y la estructura organizativa. Repasémoslos.
Por lo que hace a los recursos, y en términos generales, el momento de creación de la Agencia es, paradójicamente, oportuno. Los recursos estatales para la investigación solo pueden aumentar en el futuro. No me atrevo a predecir cuándo. Pero cualquier programa de modernización y competitividad empujará en esta dirección. Ciertamente sería mejor que no hubiera discontinuidad temporal entre el lanzamiento de la Agencia y el aumento de recursos. Pero aun así más vale que la Agencia nazca con un horizonte expansivo en términos de recursos, aunque no sea inmediato, que lo contrario.
Con respecto a los principios y procedimientos de evaluación y asignación de recursos, la situación de partida, aunque mejorable, no es mala. Afortunadamente, ya desde principios de los 80, con el primer gobierno socialista, se implantaron tanto el principio de la asignación competitiva de ayudas a la investigación como los procedimientos de asignación por medio de paneles e informes de evaluación por pares. España fue de los primeros países europeos continentales en proceder de esta forma y el principio y los procedimientos se han mantenido
La estructura organizativa, sin embargo, puede ser el punto débil de la nueva institución. Por razones genéricas y específicas. Me explico.
La Ley de Agencias de 2006 se quedó ya muy corta en lo que respecta a la autonomía y flexibilidad de gestión de las mismas. Con la crisis, los programas de estabilidad fiscal y el predominio absoluto de las doctrinas administrativistas en el Gobierno actual la situación ha empeorado aún más. La organización de la ejecución de servicios públicos (pongamos por un momento, y forzando los conceptos, a la investigación bajo este epígrafe) por medio de arm- length agencies no sintoniza con la sensibilidad actual de la Administración pública española. En los últimos años la tendencia ha sido la contraria, la de recuperar actividades del perímetro público hacia el núcleo duro de la Administración. Esto puede cambiar pero debemos tener presente que la tendencia no es consecuencia solamente de las circunstancias: su genética se sitúa en la base misma de una tradición administrativa española de raíz napoleónica. La inevitable conclusión es que la creación de la Agencia Estatal de Investigación va a contracorriente y, por lo tanto, invita al escepticismo sobre hasta qué punto llegará la autonomía y la flexibilidad de gestión de la misma. Por ejemplo: el CSIC pasó a ser una agencia con la aprobación de la Ley de Agencias en 2006. La nueva forma jurídica algún cambio positivo habrá representado respecto a la situación anterior, pero no ha significado el cambio profundo que, me atrevo a pensar, se esperaba de ella.
Pasemos a las consideraciones más específica que se derivan de analizar el real decreto de creación de la nueva Agencia, así como de los Estatutos incluidos en el mismo. No debe sorprender comprobar que la Agencia se constituye como “externalización” de los órganos y unidades administrativas que hoy se ocupan del tema en el Ministerio de Economía y Competitividad. Es difícil pensar que en estos tiempos pudiera hacerse de otra forma. Sin embargo, alguna de las características de los Estatutos, en aspectos que no eran necesarios y que por lo tanto son elecciones deliberadas, confirman que con toda probabilidad la externalización va a ser muy moderada. Recojo un par de estas características.
El artículo 30 de los Estatutos establece que el personal directivo de la Agencia (a saber, los responsables de divisiones y subdivisiones y el secretario general, pero no el director de la Agencia) deben ser funcionarios. Se trata de 10 posiciones. ¿Por qué? Solo puede haber una explicación: una preferencia a priori, independiente de una apreciación de las características propias de la investigación científica, por esta forma de contratación. Constituir un coto reservado y limitar de esta forma el pool de candidatos posibles, y por lo tanto el acceso al talento gestor, es una auténtica aberración.
La otra característica que genera una cierta inquietud es que la comunidad científica está muy poco presente en los Estatutos. El Consejo Rector de 15 personas está formado por nueve altos cargos de la Administración, un representante de los sindicatos y “dos científicos o tecnólogos de reconocido prestigio”, además de “dos expertos de I+D+i” y el director. Se constituye asimismo un órgano consultivo, el Comité Científico y Técnico, formado por “doce personas expertas de reconocido prestigio internacional” con funciones asesoras no muy
Ahora bien, por más predeterminaciones que encontremos en el real decreto y en los Estatutos, la impronta decisiva a la nueva institución se la dará su primer director o directora. Es lo que tienen las nuevas instituciones. Establece el artículo 12 que para la selección del director de la Agencia “se tendrán en cuenta especialmente los siguientes criterios: reconocido prestigio y experiencia en materia de investigación científica y técnica tanto a nivel nacional como internacional; experiencia en puestos directivos y conocimiento y experiencia en la gestión de políticas de I + D.” Es claro que esta descripción, así como el silencio sobre el método de designación, deja el nombramiento muy abierto. Hay tanto margen para hacer un gran nombramiento como para no hacerlo. Los responsables del mismo deben saber que ahí se la juegan, que la selección debe hacerse bien, con cuidado y sin precipitaciones.
Las dudas en la comunidad científica sobre las perspectivas de la Agencia existen. Se atemperarán, e incluso puede que se oiga algún aplauso, si se consigue seleccionar a un director de perfil alto. En términos más concretos: estoy convencido de que, a la vista del conjunto de circunstancias que se han descrito, la mejor estrategia es elegirlo dando un peso preponderante a la excelencia científica. En el lenguaje al uso: la excelencia científica debería ser un requisito, no un mérito. De ella vendrá la indispensable autoridad y la indispensable capacidad de inspirar confianza en la comunidad científica y en las estructuras administrativas. Y la posibilidad de imprimir carácter a la institución. Ciertamente, un requisito necesario no es automáticamente suficiente. También son importantes y necesarias la visión, la ambición y las credenciales gestoras.
Resta añadir que al director, o directora, que cumpla las condiciones anteriores y que, evidentemente, habrá aceptado un reto nada fácil, deberemos todos, por el bien de la investigación, ofrecerle nuestra colaboración y ayuda.
Constituirla es, sin duda, un paso adelante. Pero, a la vista del momento actual y del decreto de creación, debemos preguntarnos por las perspectivas de futuro. Los factores determinantes para una Agencia de financiación de la investigación son tres: los recursos; los principios, procedimientos de evaluación y asignación de recursos; y la estructura organizativa. Repasémoslos.
Por lo que hace a los recursos, y en términos generales, el momento de creación de la Agencia es, paradójicamente, oportuno. Los recursos estatales para la investigación solo pueden aumentar en el futuro. No me atrevo a predecir cuándo. Pero cualquier programa de modernización y competitividad empujará en esta dirección. Ciertamente sería mejor que no hubiera discontinuidad temporal entre el lanzamiento de la Agencia y el aumento de recursos. Pero aun así más vale que la Agencia nazca con un horizonte expansivo en términos de recursos, aunque no sea inmediato, que lo contrario.
Con respecto a los principios y procedimientos de evaluación y asignación de recursos, la situación de partida, aunque mejorable, no es mala. Afortunadamente, ya desde principios de los 80, con el primer gobierno socialista, se implantaron tanto el principio de la asignación competitiva de ayudas a la investigación como los procedimientos de asignación por medio de paneles e informes de evaluación por pares. España fue de los primeros países europeos continentales en proceder de esta forma y el principio y los procedimientos se han mantenido
hasta ahora. No hay razón para pensar que la nueva Agencia no vaya a construirse sobre los mismos fundamentos (procuraré no ver fantasmas en el hecho de que el real decreto hable, en el apartado 2 del artículo único, de “asignación competitiva y eficiente”, mientras que el artículo 6 de los Estatutos sobre “Principios básicos de actuación” no recoge el término “asignación competitiva”). De hecho, la Agencia se constituirá a partir de órganos y unidades administrativas ya existentes y, por lo tanto, naturalmente propensas al mantenimiento de las buenas prácticas (pero también se suscita la pregunta: ¿serán capaces de innovar otra vez?).Su creación a contracorriente invita al escepticismo sobre hasta qué punto llegará su autonomía
La estructura organizativa, sin embargo, puede ser el punto débil de la nueva institución. Por razones genéricas y específicas. Me explico.
La Ley de Agencias de 2006 se quedó ya muy corta en lo que respecta a la autonomía y flexibilidad de gestión de las mismas. Con la crisis, los programas de estabilidad fiscal y el predominio absoluto de las doctrinas administrativistas en el Gobierno actual la situación ha empeorado aún más. La organización de la ejecución de servicios públicos (pongamos por un momento, y forzando los conceptos, a la investigación bajo este epígrafe) por medio de arm- length agencies no sintoniza con la sensibilidad actual de la Administración pública española. En los últimos años la tendencia ha sido la contraria, la de recuperar actividades del perímetro público hacia el núcleo duro de la Administración. Esto puede cambiar pero debemos tener presente que la tendencia no es consecuencia solamente de las circunstancias: su genética se sitúa en la base misma de una tradición administrativa española de raíz napoleónica. La inevitable conclusión es que la creación de la Agencia Estatal de Investigación va a contracorriente y, por lo tanto, invita al escepticismo sobre hasta qué punto llegará la autonomía y la flexibilidad de gestión de la misma. Por ejemplo: el CSIC pasó a ser una agencia con la aprobación de la Ley de Agencias en 2006. La nueva forma jurídica algún cambio positivo habrá representado respecto a la situación anterior, pero no ha significado el cambio profundo que, me atrevo a pensar, se esperaba de ella.
Pasemos a las consideraciones más específica que se derivan de analizar el real decreto de creación de la nueva Agencia, así como de los Estatutos incluidos en el mismo. No debe sorprender comprobar que la Agencia se constituye como “externalización” de los órganos y unidades administrativas que hoy se ocupan del tema en el Ministerio de Economía y Competitividad. Es difícil pensar que en estos tiempos pudiera hacerse de otra forma. Sin embargo, alguna de las características de los Estatutos, en aspectos que no eran necesarios y que por lo tanto son elecciones deliberadas, confirman que con toda probabilidad la externalización va a ser muy moderada. Recojo un par de estas características.
El artículo 30 de los Estatutos establece que el personal directivo de la Agencia (a saber, los responsables de divisiones y subdivisiones y el secretario general, pero no el director de la Agencia) deben ser funcionarios. Se trata de 10 posiciones. ¿Por qué? Solo puede haber una explicación: una preferencia a priori, independiente de una apreciación de las características propias de la investigación científica, por esta forma de contratación. Constituir un coto reservado y limitar de esta forma el pool de candidatos posibles, y por lo tanto el acceso al talento gestor, es una auténtica aberración.
La otra característica que genera una cierta inquietud es que la comunidad científica está muy poco presente en los Estatutos. El Consejo Rector de 15 personas está formado por nueve altos cargos de la Administración, un representante de los sindicatos y “dos científicos o tecnólogos de reconocido prestigio”, además de “dos expertos de I+D+i” y el director. Se constituye asimismo un órgano consultivo, el Comité Científico y Técnico, formado por “doce personas expertas de reconocido prestigio internacional” con funciones asesoras no muy
contundentes y un tanto vagas. No pasan el siguiente test: la Agencia no podría funcionar si el director decidiese ignorar (o prestar una atención meramente formal) al Comité Científico y Técnico. El contraste es grande con las instituciones que podrían ser modelo para la Agencia. En el Consejo Europeo de Investigación (ERC en sus siglas en inglés) el presidente es un científico y, tanto o más importante, el Consejo Científico, formado exclusivamente por científicos (y tecnólogos), tiene estatutariamente el papel decisivo en el establecimiento de las líneas de política científica y en la selección de miembros de todos los paneles de evaluación. Si inspeccionamos los Estatutos de la Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) alemana (¡un documento de 9 páginas y 14 artículos!, los Estatutos de la nueva Agencia española tiene 19 páginas y 40 artículos) veremos que el Senado, formado también exclusivamente por científicos, tiene un papel central en el funcionamiento de la institución (no puedo resistir añadir que también lo tiene, al mismo nivel que el Gobierno Federal, el conjunto de los länder).La excelencia científica debería ser un requisito y no un mérito para la elección de un director de perfil alto
Ahora bien, por más predeterminaciones que encontremos en el real decreto y en los Estatutos, la impronta decisiva a la nueva institución se la dará su primer director o directora. Es lo que tienen las nuevas instituciones. Establece el artículo 12 que para la selección del director de la Agencia “se tendrán en cuenta especialmente los siguientes criterios: reconocido prestigio y experiencia en materia de investigación científica y técnica tanto a nivel nacional como internacional; experiencia en puestos directivos y conocimiento y experiencia en la gestión de políticas de I + D.” Es claro que esta descripción, así como el silencio sobre el método de designación, deja el nombramiento muy abierto. Hay tanto margen para hacer un gran nombramiento como para no hacerlo. Los responsables del mismo deben saber que ahí se la juegan, que la selección debe hacerse bien, con cuidado y sin precipitaciones.
Las dudas en la comunidad científica sobre las perspectivas de la Agencia existen. Se atemperarán, e incluso puede que se oiga algún aplauso, si se consigue seleccionar a un director de perfil alto. En términos más concretos: estoy convencido de que, a la vista del conjunto de circunstancias que se han descrito, la mejor estrategia es elegirlo dando un peso preponderante a la excelencia científica. En el lenguaje al uso: la excelencia científica debería ser un requisito, no un mérito. De ella vendrá la indispensable autoridad y la indispensable capacidad de inspirar confianza en la comunidad científica y en las estructuras administrativas. Y la posibilidad de imprimir carácter a la institución. Ciertamente, un requisito necesario no es automáticamente suficiente. También son importantes y necesarias la visión, la ambición y las credenciales gestoras.
Resta añadir que al director, o directora, que cumpla las condiciones anteriores y que, evidentemente, habrá aceptado un reto nada fácil, deberemos todos, por el bien de la investigación, ofrecerle nuestra colaboración y ayuda.